MBROJTJE DOKTORRATUR SHKENCORE - AUDITIMI MJET PËR NJË QEVERISJE MË TË MIRË: RASTI I SHQIPËRISË

MBROJTJE DOKTORRATUR SHKENCORE
Për gradën shkencore: “DOKTOR I SHKENCAVE”
Tema: AUDITIMI MJET PËR NJË QEVERISJE MË TË MIRË:RASTI I SHQIPËRISË
“Vetëm një funksionim i pavarur i auditimit shtetëror të jashtëm mund të garantojë një raportim të padeformuar, të besueshëm dhe objektiv të gjetjeve të auditimit. Prandaj dhe pavarësia e institucioneve supreme të auditimit është e një rëndësie parësore për transparencën e administratës publike. Për më tepër, ajo ruan dhe mbështet efiçiencën e funksionit kontrollues të Parlamentit, duke fuqizuar besimin publik në institucionet publike”.(Dr. Josef Moser, Sekretar i Përgjithshëm i INTOSAI dhe President i Gjykatës së Auditimit të Austrisë-Parathënie e Librit për Deklaratën e Limës dhe Deklaratën e Meksikos- Ribotim-Tetor 2009)
AUDITIMI - MJET PËR NJË QEVERISJE MË TË MIRË:RASTI I SHQIPËRISË ”
Një botë në globalizëm, e cila ecën e zhvillohet shumë shpejt, një botë në informacion që përsoset vazhdimisht e bën esencial auditimin për çdo qeveri, që të jetë e mirëinformuar rreth rreziqeve potenciale dhe atyre që ndodhin, me qëllim marrjen e masave, në kohën më të shpejë të mundëshme,
per permiresimet e nevojshme ne menaxhimin e financave publike ” (AUTORI) 3 Tabela e Përmbajtjes
Hyrje .............................................................................................................................................................5 1. Fokusi........................................................................................................................................... 6 2. Qëllimi i punimit.........................................................................................................................7 3. Struktura e punimit ...................................................................................................................... 9 4. Metodologjia e përdorur ............................................................................................................10 KREU I PARË............................................................................................................................................11 1. Auditimi – një histori e shkurtër e zhvillimit.............................................................................11 2. Auditimi dhe klasifikimet e tij ................................................................................................... 41 2.1. Audituesit dhe institucionet e auditimit ..............................................................................42 3. Auditimi i Sektorit Publik..........................................................................................................44 4. Auditimi i performancës ............................................................................................................53 KREU I DYTË............................................................................................................................................87 1. Auditimi i Sektorit Publik në konteksin e reformës së menaxhimit publik ...............................87 2. Kontrolli Publik në Demokraci .................................................................................................. 88 3. Mashtrimi dhe korrupsioni - roli i shërbimeve të auditimit në reduktimin e tyre......................91 KREU I TRETË..........................................................................................................................................99 1. Kontrolli i Lartë i Shtetit dhe Nevoja për Reformim................................................................. 99 2. Përmirësimi i misionit të institucionit të auditit, i konceptit dhe përcaktimit të tij................100 3. Matja e “premtimeve të mbajtura e të pambajtura” ................................................................. 103 4. Përgjithësime të dala nga Pyetësori .........................................................................................104 5. Profesioni i audituesit përballë provave dhe matësit e efektivitetit të punës së tij...................111 KREU I KATËRT.....................................................................................................................................116 1. Auditimi - nga një Punë e Thjeshtë në një Profesion Bashkëkohor.........................................116 2. Dilema e qeverive sot : Llogaridhënia apo përmirësim i performancës .................................. 116 3. Rishikimi i strukturës e funksionimit të Administratës Publike ..............................................117 4. Një plan konceptual – Bashkimi i pjesëve së bashku .............................................................117 4 5. Auditimi financiar dhe Administrata Publike ..........................................................................119 6. Auditimi instrument i pushtetit për të krijuar të mira publike. ................................................120 7. Përcaktimi i Rolit të Auditimit në Proceset Politike ................................................................120 KREU I PESTË.........................................................................................................................................123 1. Efektiviteti i Auditimit të Performancës dhe Matja e tij. .........................................................123 2. Tipet e Auditimit të Performancës ...........................................................................................124 3. Matesit e efektivitetit të auditimit të performancës ................................................................. 124 4. Faktorët e efektivitetit të Performancës së Auditimit ..............................................................129 KREU I GJASHTË................................................................................................................................... 132 1. Paraqitja e Pyetësorëve, Hipoteza dhe Analiza e përgjigjeve ..................................................132 2. Rezultatet dhe Analiza e tyre ................................................................................................... 132 3. Përfundime...............................................................................................................................136 4. Rekomandime për avancimin e rolit të Auditimit në performancën e qeverisë.......................144 5. Arritje të KLSH dhe propozimi për Amendimin e Ligjit Organik........................................145 6. Standardet Ndërkombëtare të Auditimit dhe roli i tyre në një ekonomi që po globalizohet.... 146 7. Përshtatshmëria e SNA-ve për auditimin e pasqyrave financiare në sektorin publik ..............148 ANEKSE......................................................................................................................................................151 Bibliografia ...............................................................................................................................................168 5 Hyrje Historia e 20 viteve të fundit të zhvillimit ekonomik, financiar dhe social, në kushtet e procesit të shpejtë të globalizimit dhe efiçienca e kërkuar në përdorimin e fondeve publike ka çuar në zhvillime dhe ndryshime të shumta e të mëdha, të cilat nuk kanë lënë jashtë vëmendjes edhe ndryshime thelbësore në rolin e profesionit të Audituesit. Këto ndryshime janë të gjithanshme, konceptuale, teorike e praktike, ligjore dhe institucionale etj. Këto ndryshime, gjithashtu vijnë edhe sepse, në prioritetet e qeverive sot, veç të tjerash, një vend të rëndësishëm zë përdorimi sa më i mirë i fondeve publike duke rritur cilësinë e shërbimeve ndaj publikut. Kjo është e lidhur ngushtë me përmirësimin e qeverisjes, shoqëruar me rritjen e besimit të qytetarëve në të, me luftën kundër korrupsionit, me rritjen e efikasitetit të përdorimit të fondeve publike, me qëllim garantimin e rritjes së qëndrueshme ekonomike përmes rritjes së ritmeve të rritjes së saj dhe reduktimit të varfërisë. Ban Ki-Moon në Forumin Global të Qeverisjes së re në qershor 2007 ka theksuar se “Besimi ndërmjet qytetarëve, ndërmjet shteteve, dhe në vetë konceptin e qeverisjes është një nga nevojat me vitale per paqen dhe prosperitetin e njerezimit”. Zhvillimet e sotme ekonomike janë shoqëruar dhe me procese, operacione e sisteme "të sofistikuara" financiare, që krahas rritjes së shpejtësisë të veprimeve dhe operacioneve financiare, në shumë raste kanë stimuluar dhe fenomene abuzive deri në skandale të përmasave të mëdha, në përdorimin e fondeve publike, por jo vetëm, në institucione, tregje, kompani e korporata etj. Kësisoj ka dalë në pah edhe nevoja për më shumë vëmendje, kontroll e mbikëqyrje. Si rrjedhojë e krizës globale dhe e këtyre fenomeneve, sot në botë po vihet re një rënie e besimit ndaj qeverive, dhe në këtë kuadër një auditim i mirë, duke kontribuar në rritjen e transparencës ka potencialin të rrisë besimin e qytetarëve tek qeveria e tyre, çka sjell një qeverisje të mirë, më transparente e më të përgjegjshme. Kjo kërkon më shumë përkushtim e profesionalizëm, dhe përdorim sa më efektiv të burimeve njerëzore në shërbim të rritjes së efektivitetit në këtë drejtim, përmes minimizimit të rreziqeve, të parashikuara apo jo. Njëherëshi, në funksion të këtij qëllimi, kërkohet që qeveritë të vlerësojnë dhe t`i japin vendin dhe rolin e duhur audituesit në procesin e mbikëqyrjes e kontrollit të menaxhimit të financave publike. Besimi ndaj qeverisë varet nga tre faktorë: Integriteti, Kompetenca dhe Transparenca. Një auditim cilësor që manifeston të tre këta tregues, ka potencialin të rrisë besimin e qytetarëve tek qeverisja. Promovimi i ndershmërisë dhe qeverisja kompetente, është shumë e rëndësishme, por ajo nuk mund të lihet vetëm në dorë të Audituesve, por duhet të jetë detyrë dhe angazhim i të gjithë aktoreve dhe faktoreve, përfshi zyrtarët e zgjedhur, administratën publike, shoqërinë civile, median, përfaqësuesit e biznesit, etj. Sot nevojiten institucione publike dhe agjenci auditimi që e bëjnë punën më mirë për të promovuar ndershmërinë dhe qeverisjen kompetente. Kjo bëhet më e domosdoshme për të mirën e çdo vendi, për popullsinë e tij, për individin, fëmijët dhe nipërit tanë, për të ardhmen. 6 Duke u nisur nga ky qëllim, studimi koncentrohet në efiçiencën dhe efektivitetin e auditimit në sektorit publik me qëllim përmirësimin e qeverisjes duke u fokusuar më në veçanti në çështje që lidhen me matësit e efiçiencës dhe efektivitetit të tij. Në këtë studim jepet një paraqitje e mënyrës së auditimit të sektorit publik dhe institucioneve që e kryejnë atë, krahas bazës teorike të auditimit të këtij sektori. Alternativat në matjen e efektivitetit dhe efiçiencës të këtij procesi, paraqiten më tej të shoqëruar me treguesit dhe faktorët që ne mendojmë se influencojnë në efektivitetin dhe efiçiencën. Studimi ekzaminon, nëse kriteret e përdorura për vlerësimin e auditimit kanë influencuar pozitivisht në procesin e auditimit në Shqipëri ose jo duke dhënë dhe rekomandimet përkatëse. Përmes studimit konkludohet se efektiviteti i auditimit varet nga faktorë që lidhen me këtë proces drejtëpërsëdrejti si dhe nga perceptimi mbi rolin e tij nga vetë audituesit dhe të audituarit, si dhe nga faktorët e ambjentit siç janë karakteristikat e institucionit që auditohet, karakteristikat e kushteve të entit, pavarësia, integritetit dhe profesionalizmi i vetë audituesve etj. Rezultati që del pas një procesi auditimi synohet të jetë një vlerë e shtuar në veprimtarinë e entiteteve qeveritare. Shpesh kjo vlerë e shtuar nuk është shumë sinjifikative nga pikëpamja ekonomike direkte por vlera që sjell në përmirësimin e shërbimeve ndaj publikut është dukshëm pozitive duke sjellë si pasojë ndryshimin pozitiv të perceptimit kundrejt procesit të auditimit duke e konsideruar tashmë këtë proces si domosdoshmëri dhe nevojë. Kuptimi si vlerë e shtuar i ndihmon entitetet gjithashtu për të realizuar një analizë gjithëpërfshirëse e të thellë të çështjeve të audituara, duke i parë si një e tërë. Kjo mënyrë i ndihmon ato në përcaktimin e problemeve, dhe mbi këtë bazë, rezultatet e auditimit, i ndihmojnë bordet/organet vendimmarrëse të marrin masat e duhura në mënyrë që të kalojnë sa më lehtë problemet e paraqitura dhe të parandalojnë sa më shumë nga problemet që mund të shfaqen në të ardhmen. 1. Fokusi Qeverisja e mirë është një koncept relativisht i ri që po shtrihet gjithnjë e më shumë, duke u kthyer në fenomen global i pagezuar me emertimin “Drejtimi i Ri i Sektorit Publik” ( New public sector management). Lidhur pandarshmërisht me të shihet sot dhe rritja e efektivitetit dhe efiçiences së auditimit. Për këtë qëllim studjues të ndryshëm përdorin tregues që mbështeten në faktorë të ndryshëm për të matur ata në përgjithësi ose në drejtime të veçanta të tyre. Lidhja midis mënyrës së re të drejtimit të sektorit publik dhe punës së audituesit është qartësisht e kuptueshme. Çdo përpjekje për përmirësimin e punës së qeverisjes varet nga mundësia e zotërimit të informacioni të besueshëm dhe në kohën e duhur. Një auditim i mirëkombinuar i brendshëm dhe i jashtëm, i mirëfinancuar dhe me staf të përgatitur mund të gjykojë nëse ky informacion ekziston ose jo, ku mund të gjendet, si mund të merret, mund të jetë në gjendje të kryejë analiza të pjesshme ose tërësore dhe në përfundim të japë rekomandime për përmirësimet që duhen bërë. Shkurt, mund te thuhet se auditimi mund t‘i shtoje vlera te jashtezakonshme përpjekjeve të orientuara të drejtuesve. Gjithsesi, ende impakti në publik i auditimit nuk është pranuar, dhe për më keq shumë organizata shpesh e shohin auditimin si të dëmshëm e jodobiprurës?! Padyshim, që ky këndvështrim nuk është realist dhe as i dobishëm. 7 Përkundrazi, përmes një auditimi të besueshëm mund t‘i jepet pergjigje pyetjeve qe e kane shoqëruar shtetin dhe shoqërinë demokratike që nga fillimet e saj, të tilla si: Cila është lidhja midis performancës së qeverisë dhe besimit ndaj saj? Si mundet administrata të zgjidhë konfliktet e vlerave, dhe si këto do të refelektojnë në shërbimin që i jepen publikut? etj. 2. Qëllimi i punimit Është e një rëndësie të veçantë ndihma që mund të japë çdo institucion, profesionist e përfaqësues i opinionit publik për të përmirësuar funksionimin e qeverisjes. Koncepti tradicional që e perceptonte auditimin e sektorit publik kryesisht në rolin e supervizorit të rregullshmërisë së llogarive dhe legjitimitetit të shpenzimeve, si perceptim dhe realitet, ka ndryshuar e evoluar duke përfshirë në të konceptet e efiçiencës, efektivitetit, performancës që sjell ky proces në përmirësimin e qeverisjes. "Roli i ri i auditimit të sektorit publik paraqet tashmë një vision bashkëkohor, modern, që kombinon objektin e tij tradicional me atë të menaxhimit e konsultimit në shumë disiplina e sektorë.“ (Brown et.al.1992, 284). “Në përgjithësi një proces auditimi fokusohet në investigimin e veprimeve të qeverisë nga pikpamja ekonomike, efiçiencës dhe efektivitetit". Kjo praktikë është përqafuar sot nga të gjitha institucionet e kontrollit qeveritar. Në fokus të entiteteve qeveritare, sidomos pas qasjeve dhe reformave të menaxhimit të institucioneve publike, është rritja e efiçiencës, e pavarësisë, transparenca në informimin e publikut etj. Çështja kryesore sot, është përcaktimi i saktë i matësve të performancës dhe efektivitetit të auditimit. Tregues më të mirë edhe më gjithëpërfshirës, sot, janë treguesit që marrin parasysh efektivitetin dhe rrezikun me gjithë problemet që shoqërojnë auditimin. Kjo tezë përdor një grup matësish gjithëpërfshirës ku perceptimi i të audituarve ndaj auditueseve ka fituar vëmendjen më të madhe dhe ku theksi më i madh vihet në influencën që luajnë audituesit në organizatën që auditohet. Më tej akoma, kjo tezë mundohet të gjejë një lidhje midis matësve të efektivitetit të auditimit (treguesve të performancës) dhe treguesve të paravendosur për një auditim efektiv (faktorëve të suksesit). Studimi i paraqitur është organizuar në funksion të përcaktimit nëse lidhja midis faktorëve dhe treguesve të paraqitur në këtë tezë, ekziston në realitet. Në pjesën e parë të temës paraqitet një përshkrim i rolit të auditimit në sektorit publik, organizmit të tij në Shqipëri, duke u fokusuar në rolin e institucioneve qëndrore të auditimit. Në pjesën e dytë, paraqitet koncepti i performancës së auditimit dhe trajtohen vështirësitë e matjes së efektivitetit të procesit të auditimit. Në këtë pjesë janë paraqitur dhe matës alternativë për matjen e efektivitetit të këtij procesi. Gjithashtu, trajtohen edhe kriteret që kërkohen si parakushte për një proces auditimi të suksesshëm. Rezultatet e studimit paraqiten në pjesën e tretë. Në këtë studim janë marrë si bazë fillestare llogaritjejet, variablat e përdorura nga Danielle Morin (2001). Morin ka ekzaminuar kushtet që mund të sjellin një diferencë në procesin e auditimit duke kombinuar 14 treguesve të efektivitetit dhe 11 faktorëve të suksesit të këtij procesi. Këta tregues dhe faktorë janë riformuluar dhe adoptuar në këtë temë dhe testuar së fundmi në praktikën e procesit të auditimit në Shqipëri. Studimi i paraqitur përfshin analiza të auditimeve të kryera nga auditueset e Kontrollit të Lartë të Shtetit (KLSH) të Shqipërisë gjatë periudhës 2011-2013 dhe anketimet e 251 specialistëve nga KLSH, institucionet qëndrore 8 qeveritare dhe ente të tjera shtetërore të përdorura si bazë për studimin. Nga këto intervista 51 janë marrë nga profesionistë të KLSH-së dhe 200 nga profesionistë të institucioneve qëndrore e enteve të tjera qeveritare të cilët kanë pasur eksperienca me auditime të kryera nga KLSH në më shumë se 1 rast. Studimi synon të mbushë një hendek që ekziston sot në këtë fushë specifike, duke u ndalur në efektivitetin e procesit të auditimit me dëshirën që të rritet sensibiliteti dhe pjesëmarrja e publikut. Ai synon t`ju shërbejë audituesve, nëpunësve të administratës publike, studentëve, parlamentarëve dhe kërkimeve në vazhdim në fushën e auditimit. Qëllimi i studimit është forcimi i auditimit të Qeverisjes si mjet për rritjen e efiçiencës së përdorimit të fondeve publike mbi bazën e hipotezës se:- auditimi është thellësisht i bazuar në paradigmën principal-agjent, para së cilës të gjithë audituesit e qeverive përballen me të njëjtat prova. Kjo dilemë ka të bëjë kur një entitet (agjent) është i aftë të marrë vendime që afektojnë personat e tjerë ose entitetin (principal). Dilema ekziston sepse agjenti në disa raste mund të motivohet të punojë duke pasur përparësi interesat e veta në krahasim me ato të entit që përfaqëson. Shembull i qartë në rastin tonë është lidhja politikanë (agjent) dhe votues (principal) Konkluzionet e arritura në studim bazohen në: 1. Analizën e literaturës shkencore didaktike që lidhet me procesin e Auditimit. 2. Pyetësorët dhe intervistat me 251 specialistë nga 10 organizata dhe ente qeveritare, nga auditorë të KLSH-së dhe auditorë të brendshëm, nga punonjës të administratës qëndrore dhe enteve pronë shtetërore, të cilët kanë pasur më shumë se 1(një) eksperiencë pune me auditorët. 3. Analizën e raporteve dhe botimeve të INTOSAI dhe KLSH-së dhe organizatave të audituesve. 4. Integrimin e informacionit nga literatura, vizitat direkte, pyetësori dhe informacione të ngjashme në raportet dhe periodikët e audituesve. 5. Në përfundimet e përpunuara nga i gjithë procesi Menaxhimi i Ri Publik (MRP) si fenomen global i 20 viteve të fundit, gjatë kësaj kohe, ka ecur dhe përpiqet të ecë në të njejtin kah me rritjen e rolit dhe performancës së auditimit. Qëllimi i Auditimit të qeverisë është forcimi i qeverisjes. Matësi më i mirë në këtë rast është qytetari. Në momentin që qytetari do arrijë ta besojë qeverinë e vet agjencia e auditimit e ka fituar betejën. Por kjo betejë nuk mund të konsiderohet e fituar ende tërësisht nga agjencitë e auditimit sepse qytetarët nuk i besojnë qeverisë së tyre, pasi kjo e fundit tregon në vazhdimësi se është e padëshiruar për besimin e tyre. Për të kontribuar për një qeveri të ndershme, kompetente, të besueshme dhe të aftë për të plotësuar sfidat komplekse të shekullit 21, agjencitë e auditimit duhet të zgjidhin këto katër dilema bazë: 1. Të mos vazhdojnë të flasin ende për shërbimin e sigurisë, për atë çfarë duam të arrijmë, por tashmë ta kthejnë fokusin tek siguria dhe atë çka arrijnë në fakt 2. Nuk mund të vazhdohet të neglizhohet ndërhyrja e medias - një raport i ri duhet të vendoset me të. 9 3. Duhet të ridimensionohet këndvështrimi për pavarësinë e institucionit të auditimit. 4. Duhet qartësuar rolit që agjencia duhet të luajë në procesin politik. 3. Struktura e punimit Punimi është strukturuar në funksion të fokusit, qëllimit, përgjigjes së dilemave të mësipërme si dhe duke i dhënë përgjigje edhe pyetjeve të mëposhtëme: 1. Cilat janë mënyrat që përdorin audituesit e agjencive të ndryshme për të përballuar problemet që ju shfaqen dhe për të asistuar në realizimin e një performancë efektive të qeverisjes? 2. Sa nga problemet që ju janë shfaqur audituesve janë zgjidhur bazuar në njohjen e rasteve të ndodhura, të fakteve dhe të zgjidhjeve të përdorura nga agjensitë e tjera? 3. Në ç`mënyrë mund të përdoren përfundimet e nxjerra nga ky punim për drejtuesit e organizatave/entiteteve të ndryshme dhe për përmirësimet e vetë punës së audituesve, duke patur synim kryesor përmirësimin e qeverisjes si proces dhe përfshirjen e publikut në të? Performanca e punës së auditimit arrihet përmes ekzaminimit të efiçiences, të efektivitetit të angazhimeve të qeverisjes, vlerësimit të programeve ose të vetë organizatave, duke u bazuar në efektivitetin dhe efiçiencën - me qëllim udhëheqjen drejt përmirësimit.(INTOISA 2004,11). Pikërisht në funksion të tre çështjeve të mësipërme, të fokusit, qëllimit, dhe metodologjisë së përdorur ky punim është organizuar në gjashtë kapituj dhe konkretisht në: KAPITULLIN E PARË- Auditimi i Sektorit Publik - ku jepen konceptet themelore të auditimit, paraqiten institucionet e auditimit, organizimi dhe funksionet e auditimit të jashtëm e të brendshëm dhe kontrollit financiar, tipet e auditimit, etj. Gjithashtu në këtë kapitull është përshkruar evoluimi i konceptit të auditimit dhe të institucioneve të tij, në këndvështrimin historik, institucional, konceptual dhe shkencor në përgjithësi dhe, në veçanti jepet një përshkrim i hollësishëm me momentet më kryesore të zhvillimit të auditimit e institucioneve përkatëse në Shqipëri. KAPITULLIN E DYTË- ku trajtohen çështje të rëndesishme të kontrollit publik në demokraci dhe rolit të tij në mirëqeverisje, jepet vështrimi i auditimit të sektorit publik në konteksin e reformës së menaxhimit publik, etj. Këtu bëhet një analizë e rolit të shërbimeve të auditimit në reduktimin e mashtrimit dhe të korrupsionit, paraqiten disa postulate për parandalimin e mashtrimit dhe përshkruhet roli i organit suprem të auditit, KLSH-së në vendin tonë. KAPITULLIN E TRETË- ku parashtrohen nevojat e reformimit të auditimit duke u ndalur te domosdoshmëria e reformimit të organit më të lartë të auditimit në vendin tonë, KLSH-së, në aspektin ligjor, organizativ, dhe përdorimin e metodave bashkëkohore të auditit në përputhje me standartet ndërkombëtare të auditit. Gjithashtu, bazuar në drejtimin e ri të sektorit publik, në kushtet e sotme, në funksion të këtyre qëllimeve janë organizuar anketime me pyetësor për shumë institucione/ente të audituara, janë bërë analiza dhe përgjithësime të dala nga pyetësorët në lidhje me treguesit e matjes së suksesit të agjensisë audituese. Kësisoj, mbi këtë bazë është mundësuar vendosja e profesionit të audituesit përballë provave dhe janë përdorur indikatorë për matjen e efektivitetit të punës së tij. 10 KAPITULLIN E KATËRT- ku trajtohet kalimi nga koncepti i auditimit si një punë e thjeshtë në profesion bashkëkohorë duke ofruar zgjidhjen për dilemat e qeverive sot: Llogaridhënia apo përmirësim i performancës. Më tej, këtu, shtjellohen çështjet që lidhen me auditimin financiar dhe administratën publike, duke veçuar auditimin si një instrument të pushtetit me të cilin krijohen të mira publike dhe paraqitet dhe një parashtrim i përcaktimit të rolit të auditimit në proceset politike, shfrytëzimi i auditimit në rritjen e besimi të qytetarëve në qeverisjen e vendit, dhe jepet një rishikim i mënyrave të komunikimit të rezultateve të auditimit, si një domosdoshmëri për rritjen e etikës audituese, efiçencës dhe transparencës në këtë proces. KAPITULLI I PESTË- ku trajtohen çështjet e auditimit të përformancës, tipet e tij, karakteristikat dhe faktorët e matësit e efektivitetit të tij. KAPITULLI I GJASHTË- ku trajtohen përshkrimi i metodës, hipotezës dhe analizës së përdorur për rezultatet e anketimit të zhvilluar, çështjet e punimit, informacionin e nevojshëm për këto çështje, si dhe përfundimet dhe rekomandimet për avancimin e rolit të auditimit të performancës në përmirësimin e qeverisjes, drejtimet e reformimit të mëtejshëm të auditimit në përputhje me standartet ndërkombëtare të auditimit, bazuar në problematikat e dala gjatë këtyre viteve në vendin tonë, dhe zhvillimeve të sotme globale. 4. Metodologjia e përdorur Siç është theksuar që në hyrje të këtij punimi, metodologjia e përdorur përfshin pesë instrumenta kryesorë: 1. Analizën e literaturës historike, shkencore, bashkëkohore për auditimin dhe performancën e auditimit në veçanti, që përdoret sot më gjerësisht në botë. 2. Intervista me auditues dhe me punonjës të KLSH-së, auditues të brendshëm e inspektorë financiarë si edhe me profesionistë të entiteteve publike që janë audituar. 3. Pyetësorë me auditues të brendshëm, të jashtëm dhe profesionistë të entiteteve të auditura në lidhje me faktorët e suksesit dhe treguesit e efektivitetit të propozuar. 4. Studimi i legjislacionit ekzistues të auditimit dhe institucioneve të tij në eksperiencën shqiptare. 5. Integrimi i informacioneve dhe nxjerrja e përgjithësimit të përfituar. Pyetësorët për punonjësit/audituesit e KLSH-së paraqiten në Aneksin A1, me auditues dhe punonjës të entiteteve të audituara qeveritare në Aneksin A2. Një nga konkluzionet më domethënësë të këtij punimi ështe interesimi në rritje për të përmirësuar rolin auditues dhe ndryshimi në perceptimin për kontributin e këtij profesioni në procesin e mirëqeverisjes. Ishte shumë frymëzuese të gjeje, midis profesionistëve dhe menaxherëve në të gjitha nivelet, kaq nivel të mirë profesionistësh, krijues, dhe me angazhim maksimal të tyre me qëllim përmirësimin e auditimit. Ky është nje lajm i mirë që ja vlen të ndahet me të gjithë. 11 KREU I PARË 1. Auditimi – një histori e shkurtër e zhvillimit 1.1 Momentet kyçe të historisë së zhvillimit të procesit të kontrollit/auditimit Të dhënat më të para të auditimit datojnë pesë mijë vite më parë në Mesopotami ku janë gjetur piktogramet që flasin për këmbime informacionesh mbi të korrat dhe taksat. Informacione të tjera që lidhen me sistemet e regjistrimit, detaje të transaksioneve financiare, inventare, të dhëna për shitjet etj, janë gjetur gjithashtu, në kultura të tjera si Egjypti, Greqia, Azteket, Kina, Persia, si edhe në civilizimin Hebre. Në Romën e lashtë, për herë të parë lindi ideja e partisë dy-fishe dhe e krahasimit, ku një zyrtar filloi të krahasonte të dhënat e tij me të një tjetri, pavarësisht faktit që secili prej tyre kishte detyra, funksione e vende pune të ndara nga njeri tjetri. Edhe vetë termi auditim, siç shpjegohet në disa teori, ka në qëndër praktikën e vlerësimit dhe të krahasimit. Kjo skemë ka funksionuar pothuaj në mënyrë të ngjashme në vende të ndryshme ndonëse në forma të ndryshme: ka filluar me Egjyptin (3000 vjetë para Krishtit), e më pas Greqinë (“3000 vjetë para Krishtit, Athina kishte një institut mbi vështrimin e financave publike, në kohën e Perikliut”, “Zëri i Korçës” (Nr.293, 15 maj 1928, f 2). Në këtë mënyrë, kontrolli shndërrohej në një instrument tëdomosdoshëm për çdo vend dhe lidhej ngushtësisht me shpenzimin e parave publike dhe mbajtjen e kontabilitetit, si një nevojë e rregullit, dokumentimit dhe krahasimit të objektivave të të dhënave të fenomeneve e dukurive ekonomike, të parandalimit të shkeljeve dhe abuzimeve si dhe mbrojtjen e pasurisë. Auditimi si term, vjen nga latinishtja, nga fjala latine “audire” qe shqip perkthehet “dëgjoj”. Pas rënies së Romës janë gjetur pak të dhëna të shkruara. Por nëpërmjet relikeve të tjera mendohet se ka të dhëna të mjaftueshme, të besojmë se mbretërit dhe qendrat fetare, kanë mbajtur regjistrime edhe në këtë kohë. Kodi i Hammurabit, krijuar rreth 1700 vjet para Krishtit, përfaqëson një set të hershëm doktrinal dhe një koleksion ligjesh e dekretesh të mbretit babilonas. (1728-1626 para Krishtit). Ai është kodi më i hershëm legal i njohur mbi tokë, një prej rregulloreve më të mira e rigoroze në qytetërimin e Mesapotomisë së Lashtë. Kodi është formuar me 28 paragrafe që duken si një seri amendamentesh ligjore të dhomës së përfaqësuesve të Babilonisë. (“Encarta Encyclopedia 2000”). Parahistoria e Auditimit mendojmë se lidhet me këtë kod, pikërisht për formën e konceptimit dhe verifikimit të kontratave me shkrim, huave me interes, etj. Ky kod rregullonte jo vetëm të drejtat e bujqërve, fëmijëve, skllevërve, të martuarve, deri tek normat fikse të interesit të huave etj., por edhe fiksonte masa të ashpra shtrënguese e ndëshkimore për shkelësit dhe për moszbatimin e këtij Kodi. “Për të parandaluar fajdenë (uzuren) me përqindje të larta interesi, të gjitha kontratat e huave mbikqyreshin nga agjentë mbretërorë, ç'ka lë të kuptohet se ka ekzistuar njëfare kontrolli nga “shtetit” mbi kreditë, huamarrjet e huadhëniet”- (Ekonomia, 12 gusht 1999). Historiku i kontrollit dhe auditimit, lidhet pazgjidhshmërisht me lindjen dhe përparimin e mbajtjes së llogarive, d.m.th lidhet me “SCRIBET” (llogaritarët, mbajtësit e llogarive). Në të gjithë popujt antikë, funksioni i scribit u besohej personave me përgatitje në këtë fushë. Ata ishin 12 një lloj konsulli sekret i mbretit, ruajtës të depozitave të faraonëve, ruajtës të thesarit, administratorë të mbretërive. (Burimi:”Studenti i Bujqësisë, 29 mars 1990). Këto scribe nuk luanin vetëm rolin e kontabilistëve, por “besimi ndaj tyre rritej për kontrollet që ushtronin. “Ato kontrollonin administrimin e parave publike dhe propozonin dënimin e shpërdoruesve, pavarësisht nga gjendja shoqëroro-politike e tyre”. Aristoteli (384 p.e.s wikipedia) e jep të plotë përcaktimin mbi autoritetin kontrollues, përcaktim me vlera të rralla e me rëndësi të dorës së parë për këndvështrimin tonë (“Politika” e Aristotelit (v6 / k5), i cili për vlerat historike dhe përmbajtjen që ka, paraqet një përkufizim - memorial. “Pasi disa prej autoriteteve përdorin të hollat shtetërore, dilte nevoja që një autoritet tjetër t’i kërkonte hesap këtyre autoriteteve, nën përgjegjësinë e tij, pa përdorur ky vetë të holla të shtetit. Këta përfaqësues disa i quajnë të përgjegjshëm, disa llogaritarë, disa kontrollorë dhe disa mbrojtës, domethënë që prej këtyre disa janë llogaritarë, disa kontrollorë, disa mbrojtës, sikurse sot prokurori ose kujdestari mbretëror etj”. Dokumenti i parë i shkruar i përket vitit 1086, dhe paraqet një pasqyrë të plotë në fushën e kontabilitetit dhe auditimit, një studim i të gjithë tokave dhe aktiveve të Anglisë, realizuar nga William the Conqueror. Ky rast është i jashtëzakonshëm, po të kemi parasysh kohën dhe teknologjinë që ka qenë totalisht e pazhvilluar . Më tej në vitin 1340, parlamenti Anglez emëroi komisionerë për të audituar llogaritë e taksambledhësve. Por është shekulli i 19-të ai që përcaktoi qartë rolin e audituesit. Në këtë periudhë audituesi u konsiderua një person, i cili si pasojë e punësimit të tij ose e caktimit të një misioni, kontrollon plotësisht kontabilitetin, merr masa dhe raporton te autoritet kopetente për shmangiet e gabimet e gjetura. Gabimet vijnë ngaqë vetë njeriu nuk është i përsosur në përvetësimin e shkencës së ekonomisë, e ekonomisë tregëtare si dhe nga mashtrimet që vijnë ngaqë profesionistët nuk kanë moral. Që t’i heqësh këto dy mundësi nga natyra e njeriut është e pamundur, pasi që të dyja janë çështje diturie dhe materiale, pra duhet të luftosh dhe që të luftosh duhet të dish. 1.2 Historia e zhvillimit të auditimit në Shqipëri deri në formimin e shtetit shqipëtar 1.2.1 Periudha e hershme : Shenjat e para nga pikëpamja historike e dokumentare shfaqen në vitin 438 të erës sonë në 16 librat e “Kodeksit te Theodhosit” të cilat flasin mbi perandorinë e Ilirikut, duke përcaktuar dhe kodifikuar përgjegjësitë e pro kuratorëve (mbikqyrësve) të punishteve tjerrëse dhe minierave, që në periudhën e vonë antike zgjidheshin nga rrethi i aristokracisë qytetare. Këto konture ligjore përngjasojnë me përcaktimin e Kodit të famshëm të Hammurabit. Kodeksi i Theodhosit gjithashtu urdhëronte funksionarët shtetërore që të kryenin me besnikëri e zotësi shërbimin e ngarkuar si prokuratorë për mbledhjen e taksave- (“Ilirët dhe iliria tek autorët antike”, Botim i Institutit të Historisë dhe Gjuhësisë, Tiranë 1965, faqe 402). Kodeksi ishte një pararojë dhe një strukturë komplekse etike që përcaktonte rrethin e veprimeve të zyrtarëve të taksave dhe të financave. Qëndrimi i prerë i Perandorit Theodhos, shprehet qartë në Artikullin 11.1, libri XI të Kodeksit, (urdhëresa drejtuar sundimtarëve të krahinave të ndryshme të perandorisë), ku theksohet: 13 “Neqoftese ndonjëri prej atyre nënpunësve [nënpunësit e ngarkuar me vjeljen e taksave]…perveteson dhuratat ose sherbimet qe i kanë bërë shtetit fshatarët sipas kërkesave të ligjit, nëqoftëse dhe pranon dhuratat dhe ryshfetet e propozuara, gje qe nuk eshte e lejuar, atij t’i konfiskohet gjithe pasuria dhe te denohet me vdekje…Po nje denim i tille i rrepte t’u jepet dhe atyre, që detyrojnë pronarët e tokave t’u bejnë atyre dhurata ose të kryejnë shërbime ose nuk e kthejnë atë qe i ofrohet”-( faqe 402). Nga studimi dhe analiza e të dhënave të antikitetit të mëvonshëm, mbi bazën e onomastikës (shkrimi i emrave) janë zbuluar emra nënpunësish të quajtur “PRITANE”, te cilet “pervec drejtimit politik, interesoheshin dhe për problemet ekonomike e financiare. Prania e emrit të tyre në monedha e vula ..., tregon për një organizim të centralizuar të prodhimit e të marrëdhënieve ekonomike” (Iliria, Nr 1/1986, faqe 128). Dekretet e shpallura nga Perandori Justinian (527-565 e.s) që u drejtoheshin sundimtarëve të prefekturave dhe drejtuesve të provincave të Ilirikut u përmblodhën në "Kodeksin e Justinianit". Këto dokumente trajtonin çështje me karakter ekonomik, shoqëror e legjislativ. Përmes tyre përcaktohej qartë se si sundimtarët e rangjeve të ndryshme duhet të qëndronin larg veprimeve abuzive dhe mashtrimeve me financat dhe taksat perandorake. Këtu mund të përmendim faktin se numri i nënpunësve të prefekturave ishte përcaktuar dhe do verifikohej rigorozisht duke ndërmarrë sanksione të forta ndaj zyrtarëve që nuk e respektonin atë. –(“Ilirët dhe Iliria tek autorët antikë”, Botim i Institutit të Historisë dhe Gjuhësisë, Tiranë 1965, faqe 427) Me vlera të mëdha është dhe akti i përgjithshëm urdhërues për emërimin e sundimtarëve në punët shtetërore pa asnje dhuratë. Juristi i madh freng Ortolan thekson “Në pavdekshmërinë e emrit të Justinianit kanë kontribuar më tepër veprat legjislative të tij sesa luftërat dhe ndërtesat që ka bërë. Nga luftërat e tij nuk ka mbetur asgjë, nga arkitektura mbetën vetëm disa monumente, porse ligjet e tij kanë regjuar botën”- (Ilia N.Kote, “Legjislatura të krahasuara”,1937, Instituti i Historisë, faqe 4). Urdhëresat e sovranit të drejtë e serioz, Perandorit Justinian, dolën pas shqetësimeve të konstatuara për veprimet korruptive të zyrtarëve që prireshin e tërhiqeshin nga fitimet e mëdha, por të dënueshme, në punët shtetërore, për vrojtimin dhe dënimin e të cilave nevojitej një akt i përgjithshëm represiv. Rrethin vicioz ku sillet mungesa e imunizimit ndaj abuzimeve e përvetësimeve të parave, urdhëresa e vleresonte me kete profil: “Ne mendojme se kjo duhet bere patjeter, neqoftëse do ta rregullojmë që sundimtarët e provincave që kanë drejtimin civil në këto provinca, të ruajnë duart e tyre të pastra dhe të përmbahen nga çdo interes, duke u kënaqur vetëm me atë që u jepet atyre nga thesari i shtetit. Dhe nga çfarë theksohet më e drejta është kjo se dëshira për argjend është nëna e gjithë të këqijave dhe veçanërisht, kur ajo bën folenë jo në shpirtërat e qytetarëve të veçantë, por në atë të sundimtarëve. Dhe ne nuk do të ishim në gjendje as të vërenim, as të tregonim se sa gjera të këqija ndodhin për shkak të vjedhjes së sundimtarëve të provincave, meqënëse askush nuk guxon haptazi t’i dënojë, pasi ata menjëherë shfajësohen me faktin se ofiqet janë të blera…”-(po aty, faqe 427). 1.2.2 Skllavëria: Në sistemin skllavopronar “sistemin e të hyrave të shtetit e karakterizon mungesa e dispozitave precize mbi qëllimin e shpenzimit të tyre, mbi kohën e mbledhjes së tyre, burimin e mbledhjes dhe kontrollin e shpenzimit të mjeteve të mbledhura”.(“Shkenca mbi financat dhe e drejta financiare” Prof.Dr. B. Jelciq, Prishtinë (faqe 45)), gjë që mbron tezën se 14 pavarësisht pranisë dhe ekzistencës së formave elementare të kontrollit në shtetin skllavopronar, objekti nuk depërton dhe nuk përfshihet në procesin e kontrollit të shpenzimeve, pikërisht ngaqë mungonin dispozitat përcaktuese të objektit që do i nënshtrohet kontrollit. 1.2.3 Feudalizmi: Në sistemin Feudal, si pasojë e zgjerimit të ekonomisë monetare, nëpërmjet zgjerimit të marrëdhënieve tregtare mall-para, rritjes së rolit të taksave, etj, u bë e pashmangshme ngritja e një administrate të madhe, e cila kishte si mision sigurimin e mbledhjes së taksave, me një mbulim ligjor të mirëpërcaktuar dhe ushtrimin e veprimtarive inspektuese me objekt më të gjerë se më parë. 1.2.3.1 Në shekujt VII-XV vihen re ndryshime rrënjësore në gjirin e shoqërisë shqiptare. Këtyre ndryshimeve i përgjigjen dhe ndryshimet legjislative ku më me rëndësi konsiderohen “Ligji Agrar” (shekujt VII-VIII) dhe “Statuti i Tatimeve” ( shekujt X-XI). “Ligji Agrar” reflekton modelin legjislativ të përgatitur nga qeveritarët bizantinas. Ky ligj rregullonte marrëdhëniet midis fshatarëve pronarë dhe detyrimeve të tyre ndaj shtetit. Sipas tij, pronësia ka karakter privat por ekziston dhe prona kolektive, për të cilën ligji parashikon ndarjen me llotari. Ligji mundohej t’u japë zgjidhje problemeve të një bashkesie të dikurshme që nga struktura ekonomiko-shoqërore ishte në shthurje të plotë. (“Dokumente të periudhës bizantine për historinë e Shqipërisë”, botim i Akademisë së Shkencave të Shqipërisë, Tiranë 1978, faqe 14-15). Ligji, jo vetëm ndëshkonte vjedhjen, por edhe theksonte institutin e dëmit financiar duke sanksionuar edhe kategoritë e zhdëmtimeve. Detyrimi për shlyrjen tërësore të vlerës së dëmit të vlerësueshëm, përfshin (si paraardhëse e koncepti kosto ) të gjitha shpenzimet. Dispozita bëhej më e ashpër e agresive për rastet e përsëritjes së gabimeve. “Statuti i Tatimeve” saktëson terësinë e pagesave që kishin në bazë tatimin; subvencionet; tatimet e pezulluara plotësisht apo pjesërisht; tatimet e shtyra etj. si dhe sanksionon statusin e inspektorëve të kontrollit dhe hetimit në shekujt X-XI. Arritja më e madhe te Statuti ishte Debiti i Përgjithshëm Tatimor, i cili ishte rezultante e llogaritjeve të hedhura në Rregjistrin Themeltar ( që përfshinte sipërfaqet e punuara dhe arë; të drejtat e ndryshme fiskale dhe pagesat në të holla; parcelat e ndara tokësore etj). Inspektorët që do të merreshin me mbikqyrjen apo hetimin e tokave të punuara për efekt të përcaktimit të tatimeve shtetërore thirreshin epopte [inspektorë], të cilët kishin mision të ndryshëm nga mbledhësit e tatimeve [dijoketet]. (“Burime të zgjedhura për historinë e Shqiperisë, shekujt VII-XV”, Tiranë 1962, faqe 22) “Kur vendi shkretohet kjo ndodh ose për shkak të pushtimit ose të shpërnguljes për shkak të peshës së tatimeve që i ngarkohen për tokat e lëna shkretë, atëherë vjen epopti, i dërguari i perandorit dhe duke bërë hetime, heq tatimet nga objektet e lëna shkretë plotësisht ose pjesërisht. “Që të mos shqetësoheshin nga kontrolli (i cili mund t’i shqyrtonte më vonë) rubrikat e këtyre tatimeve lihen bosh tërësisht dhe hiqen nga librat e kadastrave dhe nuk rregjistrohen, nuk llogariten dhe nuk bashkohen me të tjerët” Në këtë mënyrë, u kalua gradualisht drejt normave, kodeve, kanuneve, dokeve, zakonore (gojore e të shkruara), që u bënë baza e strukturës së re organizative të shoqerisë së re shqipëtare. Në të zhvillohen edhe elementët e mbikqyrjes dhe kontrollit mbi financat në zbatim të legjislacionit Tre kronikanë rusë (Arsh, Senkevic dhe Smirnova) mbështesin idenë e mësipërme kur thonë se “marredhëniet familjare e shoqërore të malsorëve shqipëtare rregulloheshin sipas kanuneve, të cilat ishin ligje, rregulla, doke të pashkruara, që trashëgoheshin brez pas brezi dhe 15 transformoheshin sipas ndryshimit të kushteve shoqërore dhe ekonomike”-(“Histori e shkurtër e Shqipnisë”, Prishtinë 1967, faqe 39). Dokumente arkivore të shekullit të 15-të, që u përkasin arkivave kishtare, na japin shembuj të praktikës financiare, për zbatimin e rregullave të qeverisjes e të administrimit kishtar, për saktësinë e instrumentave financiare etj. Nën sundimin Venedikas dallojmë sidomos rregullimet ligjore në lidhje me ruajtjen e vlerave monetare. 1.2.3.2 "Koha e Skënderbeut" deri në shekullin XVII - Aktiviteti financiar formësohet më qartë e merr tiparet e tij më karakteristike, me sisteme më të formëzuara të administrimi të vlerave materiale e monetare. Në gjurmën e Kodikëve të Korçës dhe të Selasforit, të cilët mendohen të jenë themeluar nga viti 1676, hasen vlera të tipizuara për kontrollin e llogarive. Në këta Kodike, përveç vlerave historike, testamenteve e akteve kishtare, jepet dhe një pasqyrë e shqyrtimeve ekzistenciale financiare, madje dhe një nivel familjarizimi me këto rregulla. Elementet e kontrollit në këto kodike janë të natyrave fillestare dhe përmblidhen me emërtimin “këqyrës të llogarive të epitropeve”. Papa Klementi XI pati një insistim të madh për një administrim korrekt kishtar prej ipeshkëve të ipeshknive. Në lidhje me objektivitetin dhe saktësinë e raporteve financiare ai theksonte: [Duart më parë t’i kemi te dlira dhe mos të japim asnjë arsye për tv menduar keq për to; se i marrin ndokujt gjësend për Urdhëra, për të tjera Sakramene, apo për bekime; mjafton të mos krijohet përshtypja se lakmojnë të holla për dhunti apo për falje të Shpirtit të Shenjtë]. ( “Concilium Albanum”, Rome 1872, faqe 48, shqipëruar nga Don Engjëll Radoja). Duke e vleresuar rolin e ipeshkëve si pasqyrë të pasuesve, kisha e shihte me shumë vëmendje faktin që ashtu siç ipeshkët kanë pushtetin mbi të tjerët ashtu duhet të jenë edhe me ndershmërinë mbi të tjerët. Në mënyrë kategorike e të prerë kisha denonte pranimin e rryshfetit. Ajo që bie në sy në këtë periudhe është: përcaktimi dhe respektimi i ndarjes strikte të kompetencave të urdhëruesit nga ekzekutuesit në veprimet financiare. 1.2.3.3 "Mes viteve 1740-1900" nën mbretërimin e vezirit të Janinës, Ali Pashë Tepelenës, dokumentet tregojnë se në të gjithë pashallëkun veprohej mbi bazë aktesh të lëshuara nga Pashai dhe së përveç administratorëve, kishte nënpunës për ruajtjen e thesarit si dhe llogaritarë. Ekzistenca e një sistemi regjistrimi strikt dhe inspektimet e befasishme për çdo para të dalë nga arka, përbën tipar dallues të qeverisjes së tij. E njëjta filozofi vepronte dhe në organizimin e brendshëm të shtetit të Pashait i cili mbështetej në disiplinë dhe hetimi investigativ, ndryshe nga pashallëqet e tjera të Perandorisë Turke. Në dokumente të ndryshme të Perandorisë Osmane, i kushtohet vëmendje e posaçme funksionit të mbikqyrjes financiare brenda Bankës Otomane që veproi në Shqipëri nga viti 1875, përcaktuar qartë në statutin e saj, ku detajoheshin detyrat dhe përgjegjësit funksionalë të mbikqyrësit financiar, që sipas legjislacionit turk emërohej nga qeveria otomane.(Gazeta “Shqip”, 25.03.2007: D. Kaloci, “Si funksiononte ekonomia shqiptare në Perandorinë Osmane”). 1.2.4 Shekulli i XIX karakterizohet me specifika pozitive që në fillimet e viteve 1900 -1918, dhe përveç regjistrimeve rigoroze të pronave e pasurive, shfaqen shumë shpesh librat e llogarive, 16 që shërbenin si bazë për rindërtimin e ngjarjeve të mëparshme dhe veprimeve financiare për efekt kontrolli. Në vitin 1916 sistemi i mbikqyrjes me anë të verifikimit të inventarëve ishte kthyer në një mënyrë të zakonshme pune dhe kishte marrë përhapje të gjërë duke synuar për të ruajtur veprimet administrative nga keqbërësit, abuzivistët etj. Themelimi i Shtetit Shqiptar dhe shpallja e Pavarësisë Kombëtare me 28 Nëntor 1912 solli dhe organizimin e gjithë jetës shoqërore, institucioneve publike e në këtë kuadër dhe të financave e kontrollit të shtetit mbi to. 1.3 Historia e zhvillimit të auditimit dhe institucioneve të tij në Shqipëri (1912-2013) 1.3.1 Qeveria e Vlorës dhe fillesat e Këshillit Kontrollues (28 nëntor 1912-13 maj 1913) Shpallja e Pavarësisë Kombëtare ishte një ngjarje me rëndësi të madhe historike për fatet e vendit. Ajo i hapi rrugën zhvillimit politiko-shoqëror dhe ekonomik. Krijimi i shtetit shqiptar ishte njё faktor i rёndёsishёm qё ndikoi nё zhvillimin e tregut kombëtar dhe çoi vendin drejt krijimit tё njё shteti modern. Në politikën dhe veprimtarinë ekonomike të Qeverisë së parë të drejtuar nga Ismail Qemali, një vend të rëndësishëm zuri problemi financiar. Çdo shtet, që të ndërmarrë një politikë ekonomike, duhet të sigurojë burimet e nevojshme financiare si dhe të ndërtojë institucionet dhe organizmat financiare që i japin atij mundësi të zbatojë një politikë të tillë. Në këtë vështrim për periudhën vlen të përmenden pёrpjekjet pёr ngritjen e institucioneve, ku kujdes i veçantë do t’i kushtohej financave dhe kontrollit tё shtetit mbi to. Qeveria e Vlorës qeverisi pёr një kohë të shkurtёr dhe nuk arriti të organizonte institucione të veçanta e të specializuara të kontrollit. Megjithatë, pavarësisht përcaktimit jo të plotë specifik ligjor, në këtë periudhë, fillojnë të shfaqen disa funksioneve të kontrollit të mpleksura me funksionet administrative e të menaxhimit financiar. Sipas themeluesit të shtetit shqiptar, Ismail Qemalit, vendimet e para dhe të nevojëshme që duhet të merrte kombi shqiptar ishin: • Te behet Shqiperia më vete me një qeveri të përkohshme; • Të zgjidhet një pleqësi për ndihmë e kontroll të qeverisë; • Të dërgohet një komision në Evropë për të mbrojtur çështjen shqiptare para mbretërive të mëdha. Pleqёsia nuk do tё ishte parlament, as senat dhe duhet tё konsiderohej si organ kёshillimi dhe kontrolli për qeverinё. Pleqësia, do të bashkëpunonte me Qeverinë e kohës, do t’a kontrollonte dhe t’a kёshillonte kur të ishte nevoja. Kjo platformë rreth rolit të Pleqësisë mbi Qeverinë, ka qenë strukturuar që më parë nё mёndjen e Ismail Qemalit si administrator nё Perandorinё Osmane, duke e orientuar atё tё mendonte dhe tё zbatonte parimin e funksionimit tё ndarjes së pushteteve, duke i dhёnё vendin e duhur pushtetit legjislativ, qё mishërohej nga Kuvendi i Vlorёs, i cili sё bashku me Pleqёsinё do tё ushtronte kontroll mbi qeverinё (ekzekutivin) duke luftuar veprimet korruptive. Në zbatim të këtyre politikave qeveria krijoi organizmat përkatës të administratës ekonomike, të cilat do të përballonin zgjidhjen e detyrave të rëndësishme në fushën e zhvillimit ekonomik të 17 vendit. Këto organizma u përcaktuan në Kanunin e Pёrtashёm tё Administratës Civile, i cili ishte ligji mё i rёndёsishёm me karakter kushtetues i hartuar nga Qeveria e Pёrkohshme e Vlorёs (datë 25 nëntor 1913). Konstatojmë se Kanuni në misionin e financës ka një harmonizim e gërshetim të funksionit kontabël-financiar dhe funksionit kontrollues, duke qenë një funksion i pandarë. Drejtori i Financës kishte për detyrë : “ të vëzhgojë ndarjen dhe pjestimin e ngarkesave publike; të bajё të mblidhen në kohën e duhur të ardhunat publike, gjobat dhe të ardhurat e tjera të ndryshme; të vëzhgojë monopolet që krijon qeveria kombëtare; të bajë të ruhen mirë pasunija e patundëshme arë, pyje dhe prona të tjera të shtetit; të bajë të shënohen mirë të pritëshmet e ligjëshme që i përkasin prefekturës; të kontrollojë llogaritë e përgjithëshme të prefekturës; të rregullojë dhe të paraqesë buxhetin e prefekturës. ” Detyrën e kontrolluesit brenda zyrës së financës e kishte Ndihmësi i Drejtorit të Financës, i cili “ka te drejte te kontrolloje llogarite e zyres”, specifikohet shprehimisht në artikullin 24/2 të Kanunit. “Kanuni i pёrtashёm i administratёs civile tё Shqipënis”, ndalej nё mёnyrё tё posaçme nё shtjellimin e kompetencave tё Pushtetit lokal. “Prefekti, - cilёsonte artikulli 13,- meqё ёshtё i pёrgjegjshёm bashkё me drejtorin e financave pёr rangjet financore dhe veprimin e llogarive, ban të kqyret gjithmonë mёnyra e tё mbledhurit tё gjithё ngarkesave dhe tё ardhurave tё Prefekturёs, si dhe sjellja e veprimi i mbledhёsve”. Pёr tё analizuar mё mirё veprimet aktive tё qeverisё me karakter financiar e kontrollues, po rreshtojmë disa aspekte specifike të këtyre veprimeve, duke i parë ato në pikëpamjen e zhvillimit dhe përparimit të sistemeve dhe përgjegjësive kontrolluese . 1. Thelbësore në veprimet e Qeverisë, ishte ndërmarrja e veprimeve urgjente për kontrollin e të hyrave në thesarin e shtetit, duke vendosur që të ardhurat të kalonin në arkën e shtetit shqiptar, duke i dhënë kështu fund grabitjes fiskale nga ana e qeverisë otomane, dhe mbyllja e Bankës Agrare osmane duke ja kaluar veprimtarinë e saj Ministrisë së Bujqësisë. 2. Qeveria shfrytëzoi çdo mundësi e burim të mundshëm duke identifikuar e regjistruar të gjithë organizmat financiarë me përgjegjësitë dhe rolin kontrolluese të secilit, me qëllim standartizimin e dokumentimin e veprimeve financiare dhe kontrollin e lëvizjes së dokumenteve shoqëruese, të mallrave e të hollave si dhe mirëadministrimit e taksave, në kushtet e vështirësive ekstreme të sigurimit të mbijetesës së popullatës. Qeveria për këtë qëllim nxiti përdorimin e dëftesave financiare për çdo veprim të autorizuar. Roli i tyre do të ishte i dyfishtë si për lënien e gjurmës së veprimeve, ashtu edhe për kontrollin e ndjekjes së procedurës që dokumenti duhej të ndiqte. 3. Krijimi i Bankës Kombëtare si instituti i emetimit monetar dhe i kredidhënies me Aktin e Koncensionit, (mes Qeverisë së Përkohshme të Vlorës, Bankës Tregtare të Milanos dhe “Wiener Bank Verein” te Vjenes). Ky akt sanksiononte se Qeveria nuk do të ndërhynte në administrimin 18 e punëve të bankës, përveç rastit të emetimit duke kontrolluar emetimin e biletave të bankës, dhe zbatimin e urdhërave e rregullimeve statutore që i përkisnin emetimit, duke mishëruar mendimin teoriko-praktik të Qeverisë së Vlorës mbi kontrollin e bankës. (Nuk filloi veprimtarinë praktike se në qershor tё vitit 1914 veprimtaria e saj u mbyll.) 4. Ndër masat ekonomike vlejnë të përmenden shtetёzimet e 175 fshatrave, tё cilёt ishin çifligje tё sulltanit dhe qeverisё turke prej 56.287 ha. Nё tё njejtёn kohё u shpall dhe ligji mbi kontrollin e të gjithë tapive të pronarëve të tokave. 5. Të gjitha këto ndryshime u shoqёruan me hartimin e një sërë rregullash financiare dhe që synonin formësimin e mekanizmit kontrollues. Në kёtё periudhë, futet gjerёsisht nё zbatim autorizimi, dokument që u përdor si mjet i kontrolleve parandaluese, para faktit. 6. Veprimtaria financiare e kontrolluese nё periudhën dhjetor 1912-1914, tentoi korrektёsinё dhe respektimin e vendimmarrjes hierarkike shtetërore tё vendosur, pra mbi bazën e autorizimeve ose urdhёrave. 7. Qeveria në kushte shumë të vështira ekonomike ishte para presionit pёr zbatimin e njё rregjimi tё rreptё tё kursimit dhe pёrdorimin me nikoqirllёk tё tё hyrave, duke rritur kërkesën që të ardhurat e shtetit të përdoreshin pёr gjёrat më të nevojёshme, e të dobishme dhe duke njohur e verifikuar çdo shpenzim buxhetor. 1.3.2 Kanuni i Dёmeve i Qeverisё sё Vlorёs (13 maj 1913) Kanuni është njё tjetёr dokument me rёndёsi, i bazuar mbi vlerat e trashёguara kombёtare nё fushёn e normave, zakoneve dhe rregullave mbi jetёn dhe ekonominё shoqёrore. Kanuni ёshtё dhe njё akt i rёndёsishёm pёr dhёnien e drejtёsisё. Kanuni parashikonte sanksione ekstreme pёr raportet jo të vërteta dhe ndalej nё tre komponente tё veprimtarisё sё vlerësuesve, qё zbatohen edhe sot nё veprimtarinё kontrolluese: (1) mënyrën e pёrpilimit tё raporteve; (2) objektivitetin dhe arsyetimin; (3) pavarësinë dhe saktësinë e raporteve qё hartohen nga kontrollorët. Në këtë periudhë prania e kontrollit kërkohet e sanksionohet edhe nё organizatat joshtetërore. Psh. nё rregulloren e Punonjёsve tё Lidhjes sё Drejtёsisё (27.11.1913) nё kёshillin e lidhjes bënin pjesë edhe dy kontrollore. ”Kontrolloret janё kёshilltarё tё veçantё tё kryetarit, me të cilin komunikojnë me mёnyra tё ёmbla e njerёzore dhe i tregojnё kurdoherё detyrёn, sa herё qё kuptojnё qё kryetari vepron jashtё rregullave tё shoqёrisё. Gjithashtu, kontrollorёt kanё tё drejtё t’i tёrheqin vёrejtjen, nё qoftё se nuk punojnë mirё arkëtarit dhe shkronjёsve, por kurdoherё me anёn e kryetarit, dhe jo drejtёpёrdrejtё” ”-(“Qeveria e perkoheshme e Vlores dhe veprimtaria e saj”,DPASH, Tirane 1963,f 274). 1.3.3 Kontrolli i financave tё shtetit dhe Komisioni Ndërkombëtar i Kontrollit (29 korrik 1913) . Konferenca e Londrёs vendosi që kontrolli i administratёs dhe i financave tё Shqipёrisё t’i besohej njё komisoni ndёrkombёtar tё pёrbёrё nga përfaqësues të gjashtё fuqive të huaja dhe njё përfaqësues i Shqipёrisё. Në kёtё mënyrë dhe kopetencat e Qeverisë së Vlorës dhe tё autoriteteve lokale u zhvendosёn tek ky komision, duke vendosur praktikisht një lloj protektorati qё nuk pajtohej me pozitёn e shtetit shqiptar tё pavarur, tё shpallur nё Nёntor 1912. Nё këtë mënyrë, përfaqёsuesit e komisionit morën në dorë frenat e qeverisjes duke shpresuar se 19 do tё ndёrtonin më shpejt shtetin e ri mbi themele tё forta, duke përshpejtuar ecjen e tij në nё rrugёn drejt modelit europian. Objektivi kryesor i komisionit ishte centralizimi i mbledhjes së të ardhurave të Shqipërisë nën mbikqyrjen e tij duke synuar indirekt në kontrollin e plotë të financave të Qeverisё sё Pёrkohshme tё Vlorёs. Veprimtaria e tij ja ngushtoi pothuaj tërësisht veprimtarinë Qeverisë sidomos nё kontrollin e financave duke rezultuar dalëngadalё në njё faktor pengues. Komisioni vazhdoi ta mbikqyrte shtetin e ri për të gjithë mandatin prej 10 vitesh, duke u bërë de facto, organ kontrolli dhe mbartёs kryesor i pushtetit nё Shqipёri, edhe kur fuqitё e mёdha caktuan nё krye tё fronit shqiptar Princ Vidin në tetor 1913. 1.3.4 Princ Vidi dhe qeveria e Turhan Pashë Përmetit dhe Statuti Organik (17 mars 1914- 1919) Më 7 mars 1914 Princ Vidi erdhi në Shqipëri, dhe më 17 mars të po atij viti ngarkoi me formimin e qeverisë Turhan Pashë Përmetin. Regjimin e tij, Vidi, e ligjëroi me Statutin Organik të Shqipërisë të hartuar nga Komisioni Ndërkombëtar i Kontrollit. Statuti ishte një akt kushtetues që vendosi formën monarkiste të qeverisjes në Shqipëri. Përsa i përket kontrollit të administratës publike dhe financave të Shqipërisë mbetej nën kontrollin e Komisionit, siç ishte vendosur në Konferencën e Londrës më 29 korrik 1913. Statuti Organik i 10 prillit 1914, në kapitullin e Financave (neni 141) theksonte “se organizimi i meparshem i financave do të jetë në fuqi dhe ndyshimet që mund të bëheshin mund të qenë vetem te dores se dyte.” Ne Kapitullin e VI te Administratës lokale kontrolli i financave në të gjitha ndarjet administrative në nivel vendor, do të kryhej nga këshilli i tyre, të cilët kishin të drejtë të hartonin jo vetëm buxhetin, por të ushtronin edhe kontrollin e administrimit të financave. Pas shpërthimit në maj të Kryengritjes së Shqipërisë së Mesme ( Haxhi Qamili 1914-1915) u goditën rëndë strukturat e shtetit duke vënë në rrezik pavarësinë e tij. Shtuar këtu dhe fillimi i Luftës së Parë Botërore në gusht të 1914, bëri që ekuilibri politik ndërmjet Fuqive të Mëdha të prishej dhe Princi humbi mbështetjen ndërkombëtare.Më 3 shtator 1914 ai u largua nga Shqipëria. Lufta e Parë Botërore, pati pasoja të rënda politike dhe ekonomike për vendin duke vënë në rrezik ekzistencen e shtetit Shqiptar. Ekonomia e vendit u prek ndjeshëm deri ne fund të viti 1921 kur trupat italiane dhe serbe u larguan plotësisht. Në këto kushte, edhe qeveria e Durrësit e dalë nga Kongresi i Durrësit i 25 dhjetorit 1918, nuk arriti të bëhej një përfaqësuese mbarë kombëtare dhe e aftë të mbronte interesat e vendit. 1.3.5 Administrimi i kontrollit financiar nё vitet 1920-1924 Kongresi i Lushnjes, i mbledhur në 28-31 janar 1920 me pjesëmarrjen e 50 përfaqësuesve nga të gjitha krahinat e Shqipërisë, i hapi rrugën konstituimit të Shtetit Shqiptar si një shtet Sovran. Me vendimet e rëndësishme që u morën i riafirmua pavarësia e shpallur më 28 nëntor 1912. Akti më i rëndësishëm që u miratua ishte “ Statuti i Lushnjes”, i cili aprovoi parimet kushtetuese të shtetit shqiptar. Mbi bazën e këtij akti filluan të veprojnë organet kryesore duke përqëndruar vëmendjen në stabilizimin ekonomik e financiar të shtetit. Në këtë Statut shfaqen raportet kontrolluese e ndërvepruese të Parlamentit me Qeverinë. Zanafillën e kontrolleve praktike e shohim nga fundi i vitit 1920 dhe fillimi i vitit 1921. Të ardhurat e buxhetit ishin më të pakta se shpenzimet, nuk kishte monedhë kombëtare dhe institucione bankare për emetimin e monedhës dhe dhënien e kredive. 20 Në vitin 1922 Këshilli Kombëtar, zgjeroi statutin e Lushnjes, duke e njohur si Statuti i Shtetit Shqiptar. Tashmë afirmohet parimin i ndarjes së pushteteve. Qeveria duhet të ishte tërësisht nën kontrollin e parlamentit. Në këtë Statut, mjeti kryesor i kontrollit mbi ekzekutivin ishin Komisionet Hetimore. Për ushtrimin e kontrollit të vazhdueshëm në fushën e financave, Statuti ngarkonte Këshillin Kontrollues të Financave duke theksuar se : 1. Financat e shtetit kontrolloheshin nga Këshilli Kontrollues i Financave. 2. Organizimi, mënyra e funksionimit dhe cilësitë profesionale të punonjësve caktoheshin me ligj specifik. 3. Detyrat e tij përfshinin kontrollin parandalues dhe verifikues të llogarive të të gjithë administratës Shtetërore si dhe të tjera të përcaktuara me Ligj. 4. Emërimet bëheshin me propozim të Parlamentit e vendim të Këshillit të Lartë e atij të Ministrave. 5. Mandati ishte 5 vjeçar veç rasteve të shkarkimit me vendim të Gjykatës. Në këtë periudhë shfaqen : 1. Koncepti dhe përdorimi i pullave si letra me vlerë të nominuara zyrtarisht; 2. Sigurimi fizik i vlerave monetare, si një masë tjetër e sistemit përmirësues të kontrollit financiar . Për të rimëkëmbur ekonominë dhe për të përballuar nevojat e saj, në vitin 1922 qeveria shqiptare u ndihmua nga Lidhja e Kombeve, e cila i dërgoi si këshilltar financiar, hollandezin J. Hunger, i cili : Së pari: gjatë kohës që punoi pranë qeverisë shqiptare, midis të tjerash, filloi organizimin zyrtar e kushtetues të kontrollit të financave të shtetit, duke theksuar domosdoshmërinë e krijimit të një instituti të modelit perëndimor, për të kontrolluar financat. Së dyti : Në programin e detyrave të ardhshme të Qeverisë, duke njohur me shumë rezervë aktivitetin kontrollues të Ministrisë së Financave, nënvizoi si prioritet nevojën e revizionimit të financave të shtetit prej një organi të pavarur. Së treti: Për herë të parë shfaqen e nisin nga puna strukturat inspektuese. “Per me veprue rregullisht mashina administratore eshte nevoja te vrojtohet e kontrollohet”. Së katërti: Meqenëse organet drejtuese janë vurnerabël ndaj mundësive të bërjes së gabimeve, kontrolli administrativ duhet të veprojë sipas nevojave në shumëmënyra dhe form: a-Kontroll i Administratës prej anës së Parlamentit. Parlamenti përveç veprimtarisë ligjbërëse ka dhe një detyrë tjetër shumë të rëndësishme, atë të kontrollit mbi veprimet e qeverisë. Këtë aktivitet Parlamenti e kryen përmes hetimeve mbi mënyrën e zbatimit të ligjeve. b.Kontroll i administratës simbas hierarkisë. Nisur nga rregulli i njohur që çdo autoritet më i lartë gëzon të drejtën dhe detyrimin për kontrollin e autoritetit më të ulët , u parashikua që niveli më i lartë në administratë mund të kontrollojë atë më të ulët duke pasur fuqinë deri në anullimin e veprimeve joligjore, të paarsyeshme, jashtë kopetencave, ose kundër interesit të shtetit dhe të popullit. 21 c. Kontrolli i administratës prej popullit me anë të gjykatës administrative. Forma e tretë e kontrollit përfshin gjyqet administrative si mjet për të përfituar të drejtën nëpërmjet ankimimit. Një ndarje e Gjykatës Administrative do të ishte Zyra e Kontrollit të Llogarive e cila kishte autoritetin që të arsyetonte nëse përdorimi i të hollave të shtetit, bazohej në ligje e dispozita të miratuara, dhe për të argumentuar nëse të ardhurat edhe shpenzimet e shtetit ishin të sigurta ndaj çdo keqpërdorimi. Nevojën e krijimit të një institucioni për kontrollin e financave e kishin artikuluar shumë studiues dhe profesionistë të fushës së financave që në vitet 1920-1923. 1.3.6 Roli i Komisionit Kontrollues të Financave në Qeverinë e Fan. S. Nolit (1924) Më 16 qershor 1924 u formua Qeveria e Nolit. Programi i saj politik që u shpall më 18 qershor, parashtronte reforma të rëndësishme ekonomike, politike dhe shoqërore me frymë demokratike. Noli në programin e tij politik prej 20 pikash, u angazhua se qeveria synonte të thjeshtëzonte aparatin shtetëror burokratik, t’u jepte kompetenca te plota organeve lokale dhe pavarësi të vërtetë organeve gjyqësore, të bënte reformimin e ligjeve të vjetëruara, të barazpeshonte Buxhetin me kursime të forta, të ndërronte sistemin e taksave, të përmirësonte gjendjen e bujkut, të lehtësonte hyrjen e kapitalit te huaj…etj. Megjithë kohën e shkurtër të kësaj qeverie dhe kushtet mjaft të vështira ekonomike dhe financiare të vendit, spikat kontributi i saj në lëminë e forcimit të kontrollit të financave të shtetit Tre akte u nxorrën për këtë qëllim nga Qeveria e Nolit: 1. Ligji i datës 29.08.1924 mbi formimin e një komisioni për kontrollin e llogarive financiare të institucioneve qëndrore. Komisioni, ishte i përkohshëm, pranë Ministrisë së Financës dhe kishte si objekt kontrollin e gjithë llogarive deri në datën e dekretit. 2. Vendimi i Këshillit të Ministrave për hetimin e veprimeve të zbatuara nga administratat e qeverive të mëparshme (Nr.240, datë 17 korrik 1924), i cili në thelb kishte për qëllim nxjerrjen në shesh të abuzimeve të qeverive të kaluara. Përfundimet e hetimit për çdo ministri do t’i viheshin në dizpozicion një komisioni të ngritur posaçërisht për këtë qëllim, i cili kishte për detyrë të: a. Gjente dobësitë dhe dëmet që i ishin shkaktuar arkës shtetërore; b. Shqyrtonte llogaritë, nëse kishin vepruar në konformitet me ligjin; c. Përpilonte një raport të përgjithshëm mbi hetimet e bëra e ta paraqiste pranë Këshillit të Ministrave. 3. Shkresa e Ministrisë së Punëve të Brendëshme, Nr 257 datë 07.08.1924 drejtuar Prefekturave dhe Nenprefekturave me lende “Mbi kontrollimin e llogarive te Bashkinave”. Krahas hetimeve nisi puna për realizimin e reformave të premtuara që sipas programi politik ishte shumë perëndimor, por nuk u zbatuan dot e nuk dhanë efektet e pritura për shkak të gjysmëmasave të ndërmarra nga Qeverija e Nolit, mungesës së mbështetjes financiare dhe influencës së faktorëve të tjerë të brendshëm dhe të jashtëm. 1.3.7 Periudha e Ahmet Zogut (1925 - 1939) A. Këshilli Kontrollues i Financave si institucion kushtetues. (1925-1928) Me shtypjen e revolucionit të qershorit, më 21 janar 1925, deputetët e shpallën Republikë Parlamentare Shqipërinë, dhe zgjodhën Ahmet Zogu si President të saj, i cili në këtë detyrë mori 22 përsipër zgjidhjen e dy detyrave të rëndësishme për qetësimin e gjendjes: 1. Përcaktimin ligjor të formës së qeverisjes 2. Hartimin e një ligji themeltar të shtetit, duke ndryshuar kushtetutën për t’i dhene zgjidhje dhe problemeve të mëdha ekonomike. Kuvendi më 2 mars të vitit 1925, miratoi Statutin e Republikës, me objektiva themelore konsolidimin e pavarësisë së shtetit të ri shqiptar dhe vendosja e një regjimi kushtetues republikan. Një kujdes i veçantë në Statut midis të tjerash iu kushtua rolit që duhet të luante kontrolli financiar i shtetit dhe rëndësisë së madhe që kishte konstituimi i rolit të tij kushtetues. Kështu u konstitua si më poshtë institucioni dhe funksionet : “ Financat e shtetit kontrollohen prej Këshillit Kontrollues të Financave; Organizimi i tij , mënyra e ushtrimit të detyrave dhe struktura do të caktoheshin sipas ligjit specifik; Detyrat përfshijnë kontrollin parashikues (preventiv) e ndëshkues (represiv) për të gjithë administratën si dhe ato institucione që caktohen me ligje të posaçme; Kryetari dhe anëtarët e këtij këshilli emërohen nga Presidenti me një mandat 5-vjecar ”. Në zbatim të kërkesave të statutit u përgatit e miratua ligji " Mbi zyrën e kontrollit të llogarive të shtetit ” si nje autoritet administrativ i organizuar për të kontrolluar cilindo që përdor të hollat e shtetit krahasuar me të njejtën detyrë që kryejnë gjyqet civile që gjykojnë shtetasit që prekin ose dëmtojnë pasurinë e të tjerëve. Modeli ishte një adoptim i skemës franceze. Këshilli veç kontrollit preventiv e represiv të të gjithë administratës, ishte i detyruar të bënte dhe kontrollin përfundimtar të llogarive të përvitshme të ministrive dhe pushteteve lokale. Ky këshill pas këtij kontrolli i paraqiste pushtetit legjislativ buxhetin faktik shoqëruar me një raport ku viheshin në dukje të metat, mungesat që rridhnin nga zbatimi i ligjeve financiare dhe nga vetë zbatimi i ligjit të buxhetit. Një analizë i paraqitej për çdo vit edhe Këshillit të Ministrave mbi situatën financiare të shtetit, kopje e së cilës u shpërndahej edhe deputetëve. Këshilli ishte i pavarur në punën e tij, nga Qeveria. Kryetari e dy zëvendësit emëroheshin nga Presidenti me një mandat 5-vjecar. B. Banka Kombëtare dhe paraja e Shqipërisë (shtator 1925-1928) Krijimi i saj u bë me marrëveshje koncesionare me kapitalin financiar italian, e cila ishte shumë e domosdoshme për Shqipërinë. Menjëherë më pas u krijua dhe monedha kombëtare që u quajt frangun shqiptar. Bashkë me krijimin e bankës fillon dhe strukturimi i auditimit bankar. Dokumenti i parë me vlera historike e shkencore, mund të konsiderohet Ligji i 20 majit 1925 “Mbi formimin e Keshillit Kontrollues”. Deputeti Hiqmet Delvina pat thënë me këtë rast: “Nevoja per nji keshill kontrollues q’i ka nji shtet asht aq e madhe sa dhe për nji Parlament e për nji Diktim. Se nji shtet ku nuk ka kontrollim financave atje mos prit as përparim, as ma të voglin organizim se atje as nga njeri nuk mundet të kërkohet responsabiliteti, prandaj sa per vehte t’ime me gjithë shpirt e jap votën dhe u lutem gjith shokëve qi unanimisht t’a pranojme”. (“Bisedimet e Dhomes se Deputeteve”,Nr 4/1925). 23 Tabela Nr.1 Modeli organizativ i institucionit të Këshillit Kontrollues të Financave Funksioni në Këshill Kohë zgjatja e mandatit Mosha e lejuar Autoriteti që bën Emërimin Niveli shkollor i kërkuar Kërkesa të tjera Kryetar (1) 5 vjet 30-58 Me dekret të Kryetarit të Republikës -Drejtësi, -Ekonomi -Shkollë e Naltë Tregtie -Karrierë dhe praktikë në degën e financës. -Njohje e gjuhës së huaj, -Të padënuar Antarë (2) 5 vjet 30-58 Me dekret të Kryetarit të Republikë -Drejtësi, -Ekonomi -Shkollë e Naltë Tregtie -Karrierë në degën e financës -Njohje gjuhës së huaj, -Të padënuar Referendar (3) Sekretar Këshilli(1) 28-58 Propozohen nga Kryetari Këshillit Kontrollues. Zgjidhen nga kryeministri. Emërohen me dekret të Kryetarit të Republikës - Lice -Shkollë tregtie, - Gjimnaz. - Eksperiencë minimumi 5 vjet në degen financiare - Të pa dënuar Kopist (1) Protokollistarkivist (1) Emërohen nga Kryetari Këshillit Kontrollues Në mënyrë të detajuar, artikuj të veçanta të kësaj dispozite rregullojnë imunitetet e Kryetarit, anëtarëve të këshillit, referendarëve dhe kryesekretarit si dhe autoritetet para të cilëve këta funksionarë shtetërorë betohen për korrektesë dhe zbatim të përpiktë të ligjeve gjatë ushtrimit të mandatit të tyre. Në mënyrë të përmbledhur kjo situatë jepet në tabelën e mëposhtme: Tabela Nr.2 Funksioni Betohen përpara Autoritetit të: Imunitetet 1.Kryetari dhe Anëtarët e Këshillit Kontrollues Presidentit të Republikës Këto funksionarë mund të merren në gjyq për abuzim detyre: - me dekret të Presidentit; -pas hetimit nga 3 parlamentarë dhe 2 senatorë; - nëse votojnë 2/3 e parlamentit dhe/ose senatit. 2.Referendarët Kryetarit të Këshillit Kontrollues Këto funksionarë mund të merren në gjyq për abuzim detyre: - me kërkesën e Kryetarit, - me kërkesën e 1 antari të Këshillit Kontrollues; - me kërkesën e 1 referendari ose të Kryesekretarit 3.Kryeinspektori Kryetarit të Këshillit Kontrollues Këto funksionarë mund të merren në gjyq për abuzim detyre: - me kërkesën e 1 anëtari dhe 2 referendarëve Këshilli Kontrollues aplikonte dy forma të kontrollit të të ardhurave dhe të shpenzimeve: 24 a. Kontrollin Preventiv - të të gjithë urdhërave e urdhëresave për pagesë, duke i vënë përballë me kërkesat dhe limitet e ligjit të buxhetit, me qëllim kontrollin e rregullshmërisë së shpenzimeve. b. Kontrolli Definitiv- i cili përfshinte kontrollin e përgjithshëm të llogarive të përvitshme të gjithë Ministrive; të llogarive të komunave dhe bashkive si dhe të ardhurat e zyrtarëve e shoqërive të bamirësisë që marrin dhe japin të holla nga/për popullatën. Këshilli kishte një rol kryesisht parandalues, dhe në misionin e tij përfshinte krahas kontrollit edhe dhënien e vlerësimit për sigurinë, ndërsa nuk kishte rol ndëshkues. Ky rol i lihej sipas legjislacionit gjykatës kompetente, dhe për raste të metash e paaftësish, i lihej Këshillit të Ministrave. Dispozitat sanksiononin edhe normat etike, duke vendosur si parakusht etik shmangien e konfliktit të interesave për shkak të funksionit shtetëror. Nën qeverisjen e Ahmet Zogut për herë të parë në historinë shtetformuese shqiptare, u ngritën dhe u organizuan në nivelin më të lartë ligjor, institucionet e kontrollit në Shqipëri. C. Këshilli Kontrollues gjatë mbretërisë së Zogut 1928-1939 (Inspektoriati Mbretëror) Për shkak të problemeve të shumta të zhvillimit të Shqipërisë, u krijua përshtypja se një sistem demokratik europian ishte i parakohshëm për t’u zbatuar në vend. Për këtë gjithnjë e më shumë u stimulua mendimi se në Shqipëri nevoitej një qeveri e fortë, e centralizuar, monarkiste. Kështu, në qershor të vitit 1928 u shpërnda Dhoma e Deputetëve dhe e Senatit dhe u kërkua thirrja e një Asambleje Kushtetuese, me preteksin e rishikimit të Kushtetutës. Në shtator të vitit 1928, Asambleja e shpalli Shqiperine, “Mbreteri trashegimtare, parlamentare dhe demokratike” kurse Ahmet Zogun, e shpalli Mbret. Prej vitit 1928 deri në 1939 Shqipëria u drejtua nga një monarki konstitucionale. Asambleja e dytë Kushtetuese, e cila u mblodh më datë 1 dhjetor 1928, vendosi të sanksionojë ndarjen e pushteteve: në legjislativ, përmbarues dhe gjyqësor; si dhe përcaktoi funksionimin dhe marrdhëniet midis tyre. Megjithëse i jepte kompetenca të mëdha dhe e bënte të paprekshëm mbretin, kushtetuta e vitit 1928 në raport me detyrat dhe të drejtat e Këshillit Kontrollues, vazhdoi të bëjë hapa përpara duke e konsideruar atë si një organ të pavarur në pajtim me konceptet moderne perëndimore të organizimit të Kontrollit Shtetëror. Më 23.04.1929 parlamenti aprovoi ligjin “Mbi Organizimin dhe funksionimin e Këshillit Kontrollues” dhe sanksionoi në Kushtetutë: 1. "Financat e shtetit kontrollohen prej Këshillit Kontrollues i cili në ushtrimin e detyrës është i pavarur. 2. Këshilli Kontrollues përbëhet prej një Kryetari dhe dy antarëve: organizimi, mënyra e ushtrimit të kompetencave të tij dhe cilësitë e atyre që e përbëjnë caktohen në ligjin e posaçëm. 3. Kontrollimi preventiv si dhe kontrollimi konsumtiv i gjithë të ardhurave dhe harxhimeve të Shtetit bëhen prej Këshillit Kontrollues. Çdo vit Këshilli Kontrollues i paraqet Parlamentit një raport të përgjithshëm që përmban llogaritë e buxhetit të vitit të kaluar dhe shënon çrregullimet që mund të kenë ndodhur në administratat e ndryshme të shtetit në zbatimin e buxhetit. 4. Këshilli Kontrollues në çdo tre muaj me një raport të veçantë i parashtron Mbretit gjendjen financiare të shtetit përmes Kryeministrisë. 5. Kryetari dhe antarët e këtij Këshilli emërohen prejMbretit midis kandidatëve dyfish të zgjedhur prej Komisionit të Posaçëm i përbërë prej Kryeministrit, Kryetarit të Parlamentit dhe Ministrit të 25 Financave. Nëpunësit e tjerë të këtij Këshilli emërohen sipas ligjit. 6. Kryetari dhe anëtarët e Këshillit Kontrollues për faje gjatë detyrës ose në detyrë e sipër akuzohen dhe dërgohen në Gjyqin e Lartë , me vendimin e Parlamentit. 7. Antarët e Këshillit Kontrollues para se të fillojnë detyrë bëjnë betimin e duhur para Mbretit. Këta emërohen për një periudhë shtatëvjeçare, e cila fillon për çdo anëtar që prej datës së Dekretit. Imuniteti i tyre brenda kësaj kohe është i siguruar, përveç rasteve të parashikuara në ligjin e pensionit dhe kur vendoset prej Parlamentit pushimi ose dërgimi i tyre në Gjyqin e Lartë. Këshilli Kontrollues megjithëse me një numër të pakët profesionistësh filloi menjëherë punën për kontrollin e Financave të Shtetit. Në vitin 1928 kemi raportin e parë të këtij Këshilli -“Mbi Budgetin Konsuntiv të hymevet dhe të dalunavet të vjetit financiar 1926-1927 mbas kontrollit të bamun nga Këshilli Kontrollues” (T.Selenica, “Shqipria me 1927”, Tirane, 1928, f. XLIX). Kjo gjendje dhe keto marrëdhënie midis institucioneve do të vazhdonin rregullisht deri në kohën kur Shqipëria të pushtohej nga Italia në prill të vitit 1939. Raportet e Këshillit Kontrollues, krahas me ndryshimet legjislative dhe në përgjigje ndaj tyre, kanë pësuar përmirësime të herëpasherëshme. Ato përfshijnë kontrollin që realizohej në të gjitha veprimtaritë financiare të mbretërisë. 1.3.8 Këshilli kontrollues i financave në vitet 1939-1944 Pushtimi nga Italia fashiste e vendit në 7 prill 1939, u shoqërua menjëherë me ndryshime legjislative e ekzekutive, ku një nga synimet emergjente për ta ishte dhe kontrolli i rreptë i qeverisë mbi financat e shtetit. Shqipëria në aspektin legjislativ mbeti mbretëri, por tashmë me një status të ri, të shpallur më 4 qershor 1939, si pjesë e mbretërisë së Savojës. Me një akt të mëvonshëm, Këshilli Kontrollues si të gjitha institucionet e tjera do të kalonte automatikisht në varësi të qeverisë fashiste. Pushteti qe vendosi “kushtetuta e re” predikonte nje diktaturë të rreptë njëpartiake, shtypje të hekurt të kundërshtarëve, kontroll të rreptë të qeverisë mbi ekonominë, nacionalizëm agresiv, racizëm dhe militarizëm. Tashmë institucioni i Kontrollit të Shtetit do të funksiononte si pjesë e mbretërisë italiane. Pavarësisht nga synimet, gjatë viteve 1939-1941, gjenden mjaft dokumenta që vërtetojnë se ky institucion ka funksionuar duke kontrolluar gjithçka. Në këtë periudhë u miratuan dy ligje të reja: 1. Njëhsimi i Shërbimeve Financiare ; 2. Roja Mbretërore e Financës; që kish për detyrë të forconte aktivitetin themelor të financës atë të mbikqyrjes së shpenzimeve duke mbajtur parasysh kufijtë e shumave të caktuara në buxhet”. 1.3.9 Kontrolli i shtetit 1945 -1990 Menjëherë pas çlirimit të vendit nga pushtuesit nazi-fashistë, Këshilli Antifashist NacionalÇlirimtar, i cili kishte atributete Kuvendit, miratoi ligjin Nr.97, datë 19.07.1945 “Mbi organizimin e funksionimin e Keshillit Kontrollues”. 1. Këshilli Kontrollues, që vijoji të kryente funksionet e kontrollit, raportonte mbi shkeljet e ligjeve e të rregulloreve dhe mbi të metat e konstatuara në aparatin e administrimit financiare krahas Ministrisë së Financave dhe Prokurorinë e Përgjithshme, duke e vënë de fakto veprimtarinë kontrolluese dhe vendimmarrëse të këtij organi, në një vartësi të shumëfishtë . 26 Ligji në vetvete parashikonte të drejtat e Këshillit Kontrollues, të cilat përfshinin: 1.Kontrollin preventiv e konsuntiv të shpenzimeve të buxhetit kombëtar; 2.Mbikëqyrjen mbi mbledhjen e të ardhurave; 3.Barazimin e buxhetit konsuntiv; 4.Gjykimet mbi përgjegjësinë administrative të funksionarëve të shtetit, të ngarkuar me marrjen peng dhe me dhënien e urdhër pagesave; 5.Gjykimet mbi llogaritë që duhet të jepnin të gjithë ata që kishin në përdorim të holla, vlera materiale ose gjëra me vlerë të tjera të Shtetit. Duke gjykuar nga forma e organizimit, funksionimit dhe raportimit të aktivitetit kontrollues, rezulton se Këshilli Kontrollues ka qenë një organ i politizuar e represiv, dhe nuk kishte pavarësi në ushtrimin e veprimtarisë kontrolluese. 2. Ligji Nr.277, datë 14.08.1946 “Mbi Kontrollin e Pergjithshem te Shtetit solli riorganizimin e organeve të kontrollit, si përsa i përket formës ashtu edhe përmbajtjes . Tashmë Kontrolli i Shtetit ngarkohej të mbikëqyrte të gjithë veprimtarinë dhe punën e organeve të administratës shtetërore e të instituteve dhe ndërmarrjeve në vartësi të tyre, si dhe të çdo institucioni ose ndërmarrje tjetër. Organi më i lartë i Kontrollit të Shtetit ishte Komisioni i Kontrollit, i cili e ushtronte veprimtarinë drejtëpërdrejt me inspektorët e tij ose me anë të inspektorëve të prefekturave e nënprefekturave, si dhe me anë të organeve kontrolluese të Ministrive. Përsa i takon objektit, neni 8 i ligjit theksonte se “ne kryerjen e detyrave te tyre, organet e Kontrollit të Përgjithshëm të Shtetit kanë të drejtë të hetojnë e të shqyrtojnë organizimin e brendshëm, administrimin, librat e llogarive dhe regjistrat e tjerë dhe përgjithësisht çdo punë, si dhe të ndjekin e të hetojnë metodat e punës dhe raporteve midis tyre për çdo organ, institut dhe ndërmarrje ne te cilat kryhet kontrolli”, Po keshtu, organet e kontrollit kishin të drejtë të vëzhgonin dhe të gjurmonin nëpunësit dhe privatët në lidhje me aktivitetin e tyre në sektorin në të cilin kryhej kontrolli. Nga sa konstatohet më sipër, Kontrolli i Përgjithshëm i Shtetit dhe Komisioni i Kontrollit si organi më i lartë i tij, ishin pjesë përbërëse e Qeverisë dhe vepronin në emër të saj. Përveç sa më lartë Komisioni i Kontrollit kishte të drejtë të emëronte organet kontrolluese në të gjitha institucionet publike dhe private, në ndërmarrjet, organizatat shoqërore dhe në kooperativat, që me ligj i nënshtroheshin Kontrollit të Shtetit. Kjo e drejtë duhet kuptuar nën sistemin monopartiak se kryhej nën diktaturën e Partisë së Punës së Shqipërisë . 3. Dekreti Nr.1018, datë 20 janar 1950, i Kryesisë së Presidiumit të Kuvendit Popullor të Republikës Popullore të Shqipërisë, shfuqizoi ligjin Nr.277, datë 14.08.1946 dhe shpalli ligjin Nr.784, datë 20.01.1950 “Mbi Komisionin e Kontrollit të Shtetit", ku KLSH-së, i jepeshin atributet e një ministrie, e përcaktohej si organi më i lartë i kontrollit të shtetit. Kryetar i Komisionit të Kontrollit të Shtetit, ishte në të njëjtin pozicion me atë të Ministrit dhe emërohej me dekret të Presidiumit të Kuvendit Popullor. Por megjithatë, Komisioni i Kontrollit të Shtetit ishte në vartësi të Këshillit të Ministrave dhe kryente 27 revizione shtetërore sipas urdhërave të Këshillit të Ministrave dhe me inisiativën e tij. E vecante tjeter e ligjit ishte dhe percaktimi ne nenin 4 se: “Komisioni i Kontrollit te Shtetit në punën e tij mbështetet në inisiativën dhe bashkëpunimin e masave popullore". 4. Në vitin 1952, me dekretin e Presidiumit të Kuvendit Popullor Nr.1480, datë 12.06.1952 u krijua “Ministria e Kontrollit”, si organi më i lartë i kontrollit të shtetit që ushtronte kontroll mbi llogarinë dhe shpenzimin e mjeteve monetare dhe të vlerave materiale të shtetit, si dhe mbi zbatimin e vendimeve të qeverisë. Ky dekret shfuqizoi ligjin Nr.784, datë 21.01.1950. “Ministria e Kontrollit kishte për detyrë të bënte revizione shtetërore me porosi të Ministrit të Kontrollit” Krahas detyrave të mëparshme,Ministria e Kontrollit kishte të drejtë: i) t’u nxirrte udhezime të detyrueshme për të gjithë ministritë, administratën qëndrore, komitetet dhe drejtoritë pranë Këshillit tëMinistrave dhe organet vartëse, si dhe për të gjithë institucionet, ndërmarrjet dhe organizatat e tjera shtetërore, kooperativiste dhe shoqërore, të cilave ju kërkohej të paraqisnin raporte, statistika, informata dhe materiale të tjera në lidhje me çështjet që hynin në kompetencën e kontrollit të shtetit; ii) t’i raportonte Keshillit te Ministrave per perfundimet e revizioneve e verifikimeve, si dhe propozimet e dala, dhe një kopje të materialeve të verifikimeve e revizioneve, t’ja dergonte ministrave dhe drejtuesve të administratave qëndrore, të komiteteve dhe drejtorive pranë Këshillit të Ministrave për marrje masash të menjëhershme; iii) te ndalonte veprimet e kundraligjeshme dhe t’u jepte udhezime të detyrueshme ministrive, institucioneve dhe ndërmarrjeve për zbatimin e dispozitave ligjore në fuqi; iv) të dënonte punonjësit disiplinarisht deri në largim nga detyra, në pajtim me dispozitat ligjore në fuqi; v) të ngarkonte fajtorët në përgjegjësi në mënyrën e caktuar me ligj, në rast zbulimi shpërdorimesh dhe faje të tjera të rënda; vi) të ngarkonte personat fajtorë me masa zhdëmtimi në të holla në pajtim me legjislacionin në fuqi, në rastet kur personat zyrtarë i shkaktonin dëme shtetit ose organizatave kooperativiste dhe shoqërore. 5. Me dekretin Nr. 2878, datë 06.04.1959 të Presidiumit të Kuvendit Popullor, u ndryshua edhe statusi i organit të kontrollit, e cila u transformua nga Ministri e Kontrollit, në Komisioni i Kontrollit të Shtetit. Veprimtarinë e tij, Komisioni i Kontrollit të Shtetit, e ushtronte në lidhje të ngushtë me organet e pushtetit dhe të administratës shtetërore, me organizatat e partisë, të bashkimeve profesionale, të rinisë dhe me organizatat e tjera shoqërore, duke i tërhequr për kontroll masat e gjera të punëtorëve, nëpunësve dhe kooperativistëve. Në këtë konteks, Komisioni i Kontrollit të Shtetit ishte organ kontrolli tej mase i politizuar dhe aspak i pavarur. 6. Në kuadrin e revolucionarizimit dhe të përsosjes së aparateve administrative, krahas me disa institucione të tjera të shtetit, me ligjin Nr.4122, datë 17.03.1966 “Mbi bashkimin dhe suprimimin e disa ministrive” u suprimua edhe Komisioni i Kontrollit të Shtetit, 28 duke marrë formën e Inspektimit të Shtetit, tashmë si pjesë përbërëse e aparatit të Këshillit të Ministrave. Funksionet, detyrat dhe të drejtat e Inspektimit u përcaktuan me një rregullore të brendshme të miratuar nga Këshilli i Ministrave, e cili në përmbajtje i ruante institucionit të kontrollit, pothuajse të njëjtat funksione me ato të përcaktuara për Komisionin e Kontrollit të Shtetit. Në këtë formë organizimi, ky organ funksionoi deri në vitin 1982. 7. Si pasoje e situatës së rënies së theksuar ekonomike të vendit,në vitet 80 u ndërmorën masa për rritjen e rolit dhe të influencës së organeve të kontrollit në drejtim të administrimit të pronës së përbashkët. Për këtë qëllim, me vendimin e Këshillit të Minstrave Nr. 301, date 22.10.1982 “Per detyrat dhe te drejtat e Inspektimit te Shtetit”, u bë riorganizimi i tij si një organ brenda aparatit të Këshillit të Ministrave, me platformë politike të diktuar nga Partia e Punës së Shqipërisë. Inspektimi i Shtetit, ushtronte kontroll me porosi dhe në emër të Qeverisë, në ministritë, komitetet ekzekutive, në ndërmarrje, institucione, njësi të veçanta, njësi të bashkuara, reparte ushtarake dhe kooperativa bujqësore. Inspektimi i Shtetit për kontroll-revizione ngarkonte dhe strukturat e tjera të kontrollrevizionit të ministrive, të institucioneve qëndrore, të komiteteve ekzekutive dhe ndërmarrjeve në bazë, si dhe të Ministrisë së Financave, të cilat ishin të detyruara të kryenin detyrën e ngarkuar dhe të raportonin për rezultatet brenda afateve të caktuara. Në ushtrimin e aktivitetit të tij, Inspektimi i Shtetit kishte të drejtë që të kërkonte nga subjektet objekt kontrolli, dokumente e sqarime në lidhje me çështjet që kontrollonte. Gjithashtu, ai kishte të drejtë të dërgonte punonjësit e tij në mbledhjet e organeve shtetërore (kolegjiume të ministrive, në komitetet ekzekutive e deri në kryesitë e kooperativave bujqësore), kur ato trajtonin probleme të ruajtjes dhe administrimit të pronës socialiste. 8. Duke parë dhe ndjerë rënien e mëtejshme të shpejtë ekonomike të vendit, si dhe gjendjen e vështirë të popullatës, e cila nga dita në ditë rëndohej më tepër dhe ku problemi i furnizimit të popullsisë me ushqime e shërbime ishte kthyer në një shqetësim të përditshëm, bazuar ne materialin “Per gjendjen dhe masat qe duhen marre per forcimin e kontrollit shteteror” të Këshillit të Ministrave dhe me propozim të tij, Komiteti Qëndror i PPSH-së, me vendimin Nr.71/1, datë 12.09.1986, u vendos të krijohet Komisioni i Kontrollit të Shtetit. Në zbatim të nenit 1 të këtij ligji, Komisioni i Kontrollit të Shtetit, drejtohej nga Kryetari i cili barazohej me Ministrin, vepronte si organ kolegjial dhe vendimmarrës në shkallë ministrie. Komisioni i Kontrollit të Shtetit kishte si objekt të veprimtarisë të kontrollonte: zbatimin e vendimeve më të rëndësishme dhe të akteve të tjera të nxjerra nga Këshilli i Ministrave; zbatimin e akteve ligjore dhe nënligjore për administrimin e pronës socialiste, sidomos në drejtim të ruajtjes e administrimit të mallrave, mënjanimin e mallrave stoqe e me qarkullim të ngadalshëm, përdorimin me frytshmëri të bazës materialo teknike dhe forcimin e rregjimit të kursimit; shfrytëzimin e aftësive prodhuese dhe vënien në përdorim të aftësive të reja sipas planit te shtetit” Në ligj, përcaktoheshin dhe të drejtat e detyrat e Kryetarit, si: “te ndalonte veprimet 29 që ishin në kundërshtim me ligjet dhe me aktet e nxjerra nga Këshilli i Ministrave; të merrte masa disiplinore të parashikuara nga Kodi i Punës për punonjësit dhe drejtuesit që shkelnin ligjet, urdhëresat, vendimet, udhëzimet dhe kërkesat e disiplinës proletare në punë; të ngarkonte me përgjegjësi materiale personat që i shkaktonin dëme materiale shtetit, kurse për kooperativat bujqësore t`i rekomandonte kryesisë së kooperativës caktimin e zhdëmtimit; të kërkonte nga organet shtetërore e ekonomike dokumente e sqarime për çështjet që i interesonin gjatë kontrollit dhe të aktivizonte për të marrë pjesë në kontroll punonjës e specialistë nga administrata shtetërore; si dhe të bënte kallëzim për kryerjen e veprave penale ne organet e hetuesise”. Në këtë periudhë të turbullt dhe të pastabilizuar që kalonte vendi, në konteksin e forcimit të punës dhe të kërkesës së llogarisë, si të gjithë institucionet dhe institucioni i kontrollit u karakterizua me ndërrime të shpeshta të titullarëve të tij. Karakteristikat themelore të periudhës komuniste Gjatë gjithë periudhës 45 vjeçare të sundimit komunist në Shqipëri (1945-1990), për organet e kontrollit janë nxjerrë disa dekrete dhe ligje, duke ndryshuar apo reformuar organin e kontrollit, në varësi të situatave politiko-ekonomike dhe vullnetit të Partisë e të Qeverisë. Ndryshimet apo reformimet e bëra kanë kosistuar kryesisht në ndryshimin e emërtimit dhe organizimit të institucionit të kontrollit dhe shumë pak kanë të bëjnë me përmbajtjen, duke filluar nga pavarësia institucionale e tij, drejtimi dhe funksionimi i institucionit, përfshirë objektin e veprimtarisë, fushën e ushtrimit të veprimtarisë, si dhe të drejtat, detyrat dhe kompetencat. Këto, kanë qenë pothuajse të njëjta, pavarësisht nga ndryshimet sipërfaqësore. Në asnjë nga dispozitat ligjore e nënligjore për organizimin dhe funksionimin e organit të kontrollit të shtetit në këtë periudhë nuk është përcaktuar e drejta e organit të kontrollit për të kontrolluar veprimet që kishin të bënin me krijimin dhe përdorimin e thesarit të shtetit, me përdorimin e fondeve nga Sigurimi i Shtetit, me krijimin dhe përdorimin e valutës në institucionet që kryenin aktivitet sekret etj. Doktrina komuniste në tërësi, dhe izolimi i vendit në këtë periudhë, kanë influencuar dhe në funksionimin e organeve të kontrollit. Krahas mungesës së pavarësisë në planifikim, në kryerjen dhe raportimin e veprimtarisë kontrolluese, vartësinë e shumfishtë nga Partia dhe Qeveria (organ në përbërje të saj ) e në fillimet edhe nga Prokurori i Përgjithshëm, mungesës së komunikimit me organizmat ndërkombëtare të kontrollit dhe shkëmbimit të eksperiencës me organet homologe, këto të fundit me pasojë në pamundësinë e futjes së metodave dhe të praktikave bashkëkohore në veprimtarinë kontrolluese, organet e kontrollit kanë punuar dhe funksionuar me cikël të mbyllur brenda Qeverisë dhe në shërbim të saj. 1.3.10 Kontrolli i shtetit gjatë viteve 1990 - 2012 (Kontrolli i Lartë i Shtetit) Rrëzimi i diktaturës komuniste solli vendosjen e pluralizmit politik në Shqipëri në fillim të vitit 1991.Vendi u përfshi në procesin e ndryshimit dhe reformimit të sistemit duke përfshirë dhe ristrukturimin e reformimin e ekonomisë, reformim që u shoqërua me marrjen e masave dhe ndërmarrjen e reformave për kalimin nga ekonomia e planifikuar dhe centralizuar në ekonominë e tregut. Midis reformave përmendim liberalizimin e tregut dhe të çmimeve, reformën monetare dhe të liberalizimit të kursit të këmbimeve, lejimin dhe zhvillimin e pronës dhe të sektorit privat, hartimin e strategjisë dhe fillimin e privatizimit të pronës shtetërore, shpërndarjen e tokës bujqësore, etj. Në këtë kuadër edhe institucioni i kontrollit, sikurse të gjithë ministritë dhe 30 institucionet qëndrore, u përfshi në procesin e ristrukturimit e reformimit per t’ju pershtatur zhvillimeve demokratike dhe ekonomisë së tregut. Përafrimi me kërkesat e standarteve ndërkombëtare në fushën e administrimit publik dhe të kontrollit, kërkonte krijimin e institucionit të kontrollit sipas parimeve dhe skemave të vendeve të demokracive perëndimore. E këtij karakteri ka qenë dhe reforma insitucionale në fushën e kontrollit shtetëror. Ndonëse vendi kalonte një periudhë të vështirë historike dhe titullarët e institucionit ndërroheshin sipas qeverive, Komisioni i Kontrollit të Shtetit (KKSH-ja) arriti të krijonte marrëdhënie me institucionet e huaja homologe të kontrollit, ku mund të përmenden vendosja e kontakteve dhe bashkëpunimi me Zyrën e Auditorit të Përgjithshëm së Mbretërisë së Bashkuar që në vitin 1991, dhe më vonë me shumë organizma homologe. Komisioni i Kontrollit të Shtetit ka qenë anëtar formal i INTOSAI-t ( International Organization of Supreme Audit Institutions) që nga viti 1984. Sipas projektligjit të hartuar në këtë periudhe, objekti dhe funksioni i kontrollit të shtetit duhej të ishin kontrolli ndaj financave të shtetit dhe i përdorimit të pasurive shtetërore, objekt ky edhe i organeve të larta të kontrollit shtetëror në vendet perëndimore. KKSH-ja duhej të shndërrohej kështu në një organ të specializuar të Kuvendit që do të ndiqte e vlerësonte zbatimin nga Qeveria dhe nga organet e administratës publike, të ligjeve, akteve të miratuara për financat dhe gjithë ekonominë, si dhe do të ndikonte në mënjanimin e mangësive dhe shkeljeve që konstatoheshin në çdo nivel të administratës. Përcaktimet ligjore të kësaj periudhe paraqiten sipas rradhës kronologjike: 1. (1991) Mbështetur në një shtesë të ligjit Nr.7491, datë 29.04.1991 “Per Dispozitat Kryesore Kushtetuese”, Kuvendi Popullor i Republikes se Shqiperise miratoi ligjin Nr. 7596, datë 31.08.1992 “Per nje shtese ne ligjin Nr.7491, datë 29.04.1991 “Per Dispozitat Kryesore Kushtetuese”, inkurajoi shëndrimet e strukturës së kontrollit të jashtëm shtetëror duke krijuar “Sherbimin e Kontrollit te Shtetit” duke shtuar në nenin 41 nenin 41/a me këtë përmbajtje: “Sherbimi i Kontrollit te Shtetit eshte organi me i larte i kontrollit ekonomik dhe financiar. Shërbimi i Kontrollit të Shtetit është i pavarur, ai i nënshtrohet vetëm Kushtetutës dhe ligjit. Shërbimi i Kontrollit të Shtetit raporton e jep llogari para Kuvendit Popullor”. “Sherbimi i Kontrollit te Shtetit është organi më i lartë i kontrollit ekonomiko-financiar dhe i nënshtrohet vetëm Kushtetutes dhe ligjeve. Shërbimi i Kontrollit të Shtetit raporton e jep llogari para Kuvendit Popullor. Kryetari dhe zëvendëskryetarët e Shërbimit të Kontrollit të Shtetit caktohen e shkarkohen nga Kuvendi Popullor sipas rregullave të parashikuara me ligj. Organizimi dhe kompetencat e Shërbimit të Kontrollit të Shtetit caktohen me ligj të veçantë”- (Ligje, urdhëresa, udhëzime për Shërbimin e Kontrollit të Shtetit dhe kontroll-revizionin, Tiranë dhjetor 1992, faqe 3). Ndërkohë pamvarësisht ndryshimeve në qeverisjen e vendit deri në gusht 1992, KKSH-ja vazhdoi të funksionojë mbi bazën e ligjit Nr.7108, datë 21.02.1987 “Per Komisionin e Kontrollit te Shtetit” dhe vendimin e KM Nr.51, date 04.03.1987 “Per detyrat dhe te drejtat e Komisionit te Kontrollit te Shtetit, si dhe strukturen organizative te tij”. 2. Me asistencën e Bashkimit Europian, gjatë viti 1992, KKSh-ja ripunoi dhe paraqiti projekt/ligjin “Per Sherbimin e Kontrollit te Shtetit”, i cili u miratua nga Kuvendi Popullor në fund të muajit gusht 1992. 31 Këshilli i Ministrave me vendimin Nr.162, datë 07.05.1992, ndërkohë që Projekt-Ligji ishte në procesin e miratimit e më pas do kalonte në periudhën e ristrukturimit e plotësimit të kërkesave kushtetuese, vendosi të kalonte qysh në këtë kohë në përbërje të Komisionit të Kontrollit të Shtetit : drejtorinë e kontroll-revizionit ekonomiko-financiar në Ministrinë e Financave, dhe seksionet e kontroll-revizioneve të ish Komiteteve Ekzekutive të rretheve. Kështu, KKSH mori dhe atributet e kontroll revizionit të brendshëm, veprimtari të cilën e ushtroi deri në vitin 2000, vit kur me vendimim e KM Nr.217, datë 05.05.2000 “Per Kontrollin Financiar”, Drejtorite Rajonale te Kontrollit te Larte te Shtetit, kaluan ne varesi te Ministrise se Pushtetit Vendor dhe Decentralizimit (Prefekturave). Mbi këtë bazë, Kuvendi Popullor i Republikës së Shqipërisë miratoi ligjin Nr.7597 datë 31.08.1992 “Per Sherbimin e Kontrollit te Shtetit” (ShKSh) si: “organi me i larte i kontrollit ekonomik dhe financiar shtetëror, me objekt organizimin, drejtimin dhe realizimin e kontrollit për zbatimin e buxhetit të shtetit, administrimin e pronës shtetërore, burimet dhe përdorimin e të ardhurave të ndërmarrjeve shtetërore dhe të institucioneve, si dhe për përdorimin e fondeve materiale e financiare të dhëna me administrim nga shteti organizatave shoqërore dhe politike”. ... “Ne ushtrimin e kompetencave te tij, Sherbimi i Kontrollit te Shtetit eshte i pavarur dhe i nenshtrohet vetem Kushtetutes dhe ligjit”. Me miratimin e këtij ligji, për kontrollin shtetëror u hodhën themelet e një organi dhe organizimi të ri, që ndryshonte në formë dhe në përmbajtje, si nga funksionet ashtu dhe nga struktura që kishin organizimet e mëparshme. Do të ishte tashmë ky institucion me pavarësinë e tij që kishte të drejtën të përcaktonte fushën dhe llojin e kontrollit etj. Ligji organik i organizmit të kontrollit shtetëror përcaktonte që në fillimi objektin e veprimtarisë, duke theksuar: “ShKSh ushtron kontroll dhe kryen revizion ekonomiko-financiar në Këshillin e Ministrave, ministritë dhe institucionet e tjera qendrore, Bankën e Shqipërisë, bankat shtetërore të nivelit të dytë, në organet e administrimit lokal, në institucionet buxhetore, në ndërmarrjet shtetërore dhe ato të përbashkëta, në forcat e armatosura, si dhe në partitë dhe organizatat politike e shoqërore vetëm për fondet e dhëna nga buxhetit i shtetit. Gjithashtu, SHKSH ushtron kontroll në aparatin e Kuvendit Popullor dhe Kabinetin e Presidentit për përdorimin e fondeve materiale e financiare.. Sfera e veprimtarisë së tij përfshinte jo vetëm ligjëshmërinë por edhe efektivitetin e përdorimit të burimeve materiale dhe financiare të caktuara për plotësimin e programeve shtetërore; etj. Ligji e ngarkonte ShKSh-në edhe me mbikqyrjen e organeve të kontrollit të brendshëm ekonomiko-financiar të ministrive, institucioneve të tjera qëndrore dhe të organeve të pushtetit lokal. ShKSh si dikasterit i ri i kontrollit, u organizua me 9 degë për të mbuluar kontrollin e 36 rretheve të vendit: Kryetarit të Institucioni, i jepej e drejta e ruajtjes së mandatit të deputetit, nëse ai zgjidhej midis anëtarëve të parlamentit, çka krijonte premisa për mosdepolitizimin plotësisht të institucionit . 32 Ligji organik Nr.7597,datë 31 Gusht 1992, përforcoi dhe nxorri më në pah këto tipare esenciale dalluese të organizim-funksionimit të Institucioni duke e shkëputur ligjërisht nga Qeveria, duke dalë si entitet i pavarur kushtetues; Drejtimi i këtij shërbimi ishte Monokratik, pavarësisht se Presidenti i Republikës zgjidhte Kryetarin dhe Nënkryetarët; Përcaktohet pozicioni i tij në hierarkinë shtetërore duke e përcaktuar si organin më të lartë të kontrollit shtetëror (neni 1 i ligjit 7597), duke i dhënë të drejtën sipas ligjit “te ushtronte kontroll e kryente revizion ekonomiko-financiar në Këshillin e Ministrave, ministritë, institucionet qëndrore, Bankën e Shqipërisë, bankat e nivelit të dytë, organet e administrimit lokal, institucionet buxhetore, në ndërmarrjet shtetërore dhe ato të përbashkëta si dhe në partitë e organizata politike e shoqërore vetëm për fondet e dhëna nga buxheti i shtetit, në aparatin e Kuvendit Popullor dhe në Kabinetin e Presidentit për përdorimin e fondeve materiale e monetare” (po aty,faqe 4-5). Shërbimi i Kontrollit të Shtetit nuk kishte atribute vendim-marrëse, por vetëm rekomanduese. Në ligj përcaktohet se “për nënpunësit fajtorë për shkeljet e të metat e zbuluara ShKSh kërkon marrjen e masave disiplinore sipas dispozitave te Kodit te Punes”. Shërbimi i Kontrollit të Shtetit merrte si detyrë të kontrollonte ligjshmërinë, rregullaritetin, rentabilitetin, dobishmërinë, efektivitetin dhe efiçencën e veprimtarisë ekonomiko-financiare të organeve qëndrore e vendore të shtetit; marrëdhëniet e kreditimit midis Bankës së Shqipërisë dhe buxhetit të Shtetit, rregullaritetin e emetimit të monedhës dhe përdorimin e thesarit; ligjshmërinë e privatizimit të pronës shtetërore; zbatimin e legjislacionit në fuqi për arkëtimin e të ardhurave prej organeve tatimore dhe doganore, dobishmërinë e përdorimit të fondeve publike etj. Ky shërbim kryente kontrolle në të gjithë njësitë administrative të shtetit (në pushtetin qëndror dhe pushtetet periferike), në ndërmarrjet shtetërore dhe institucionet financiare të shtetit krahas mbikqyrjes së vazhdueshme të kontrollit të brendshëm. Edhe pse ligji për Shërbimin e Kontrollit të Shtetit ishte një hap i mirë drejt standarteve ndërkombëtare të kontrollit, në nivelin e organizimit dhe shkallën e pavarësisë përsëri kishte mangësi. Mbulimi prej tij i kontrollit të brendshëm financiar në të gjithë vendin, (1) tërhoqi vemendjen për problemet themelore për kontrollin mbi buxhetin e shtetit,(2) paralizoi kontrollin e brendshëm të drejtimit dhe (3) krijoi ngarkesa artificiale në veprimtarinë e këtij institucioni”- (Kumtesë e Kryetarit të KLSH-së, M.Kërcuku, datë 20.10.2003, faqe 3) Përmirësimi i Dispozitave Kryesore Kushtetuese i hapi rrugën reformimit të institucionit duke e transformuar atë në organin me të lartë të kontrollit në Republikën e Shqipërisë nën emërtimin “Kontrolli i Lartë i Shtetit”. Objektivi kryesor i tij ishte kontrolli financiar e vlerësues si dhe verifikimi i zbatimit të ligjshmërisë në sektorin publik” (Përmbledhje e akteve ligjore e nënligjore për veprimtarinë e KLSH”,Tiranë 1998, faqe 6). 3. Me amendimet që u bënë me ligjin Nr.7949, datë 14.06.1995, ShKSh-së, krahas kontrollit dhe raportimit ju dha edhe e drejta të merrte disa masa me karakter ekzekutiv. Ligji i dha të drejtën e vendosjes së gjobave direkt ndaj personave që pengonin ushtrimin e kontrollit shtetëror në subjektet që auditoheshin prej tyre. Përmes këtij akti, ky shërbim rimerr atributet e një organi represiv duke sansksionuar më tej akoma: në rast shkeljesh të procedurave të prokurimit mund të kërkonte përsëritjen e procesit; vendosjen e gjobave për personat përgjegjës në shumën deri në 6 paga mujore; 33 pezullimin e veprimeve të paligjshme dhe ngritjen e padive në gjykatë për shkelje të ligjshmërisë në privatizimin dhe kthimin e kompensimin e pronave ish pronarëve. Me këto plotësime ligjore dhe eksperiencen e krijuar, në vitin 1995, ShKSh paraqitet me formën e tij të plotë, si nga ana organizative, profesionale, dhe ajo e përvojës së fituar. Prioritetet kryesore të kontrollit në këtë periudhë u bënë: a. Respektimi i ligjit dhe procedurave rregullatore për privatizimin e pronës shtetërore; b. Kontrolli i zbatimit të rregullave për akordimin e kredive dhe ecurinë e kthimit të tyre si dhe shërbimeve të tjera të aktivitetit bankar, në mënyrë të veçantë; c. Realizimi i planit të të ardhurave të buxhetit të shtetit nga organet tatimore e doganore; d. Kontrolli i përdorimit të fondeve buxhetore të shtetit për shpenzimet e institucioneve qëndrore, këshillat e rretheve, bashkitë, komunat etj. Ndryshimet ligjore u shoqëruan dhe me disa dokumenta e Udhëzues Metodikë për kontrollin e Buxhetit të shtetit, bankën dhe privatizimin e pronës shtetërore si dhe mbi evidentimin dhe raportimin e treguesve të zbulimeve dhe të shkeljeve të ligjshmërisë në administrimin e pronës etj. Gjithsesi, gjatë punës së tij, ky institucion kishte hasur në pengesa të cilat e kishin çuar në mosrealizimin e disa objektivave në nivelin e dëshiruar. Për këtë arsye në fund të vitit 1996, edhe si pasojë e falimentimit të skemave piramidale edhe si pasojë e apatisë shtetërore në kontrollin e këtyre skemave financiare, ShKSh, përgatiti një projekt-ligj për kthimin e këtij institucioni në Gjykatë Llogarie, me argumentimin se me këtë shndërrim do të eliminoheshin shumë nga dobësitë e vërejtura, sidomos në fushën e gjykimit të dëmeve financiare, rikthimit të tyre në Buxhetin e Shtetit dhe të kontrollit të mosderdhjes së detyrimeve fiskale sipas planit. Por, me gjithë punën e bërë dhe me gjithë konsultimet me organizmat përkatëse ndërkombëtare, kryesisht për shkak të zgjedhjeve të parakohshme të qershorit 1997, drafti i përgatitur nuk kaloi në Qeveri dhe as në Kuvendin e Shqipërisë. Në këtë periudhë të ndryshimeve intensive,ShKSh krijoi lidhje të shumta me institucionet homologe dhe organizatat ndërkombëtare të auditimit. Në të njejtën kohe, ai u bë pjesë e disa projekteve të asistencës për ristrukturimin dhe zhvillimin institucional. Kështu mund të përmendim asistencën e: PNUD (1996), për trajnimin e personelit (seminare në fushën e auditimit financiar, të performancës, të privatizimit të pronës shtetërore, etj). BE-se (Programi SIGMA 1996), (seminari per: “Kontrollet e menaxhimit në Administratën Shteterore”. Bankës Botërore (1997) (4 auditues me përvojë të ShKSh-së u dërguan për t`u trajnuar në analizën dhe menaxhimin e avancuar financiar). etj. 4. Me qëllim përmirësimin e mëtejshëm të funksionimit të institucionit, Kuvendi i Shqipërisë në Gusht 1997 amendoi nenin 2 të ligjit ”Për Shërbimin e Kontrollit të Shtetit”, duke shtuar paragrafin “Kryetar i Sherbimit të Kontrollit të Shtetit caktohet një përfaqësues nga radhët e opozitës. Përsëritja e mandatit të Kryetarit dhe zëvendëskryetarëve bëhet në perputhje me ate te Kuvendit Popullor”. 34 5. Në kuadër të proceseve integruese, gjatë viteve në vazhdim, komisioni i BE ngarkoi ekspertët e SIGMA-s ( Support for Improvement in Governance and Management) që të ndërmerrnin disa hapa seriozë për modernizimin e kontrollit të jashtëm në Shqipëri, duke kërkuar jo vetëm përafrimin e legjislacionit me "acquis communautaire" atë europian, por edhe përafrimin e procedurave më kërkesat e standardeve ndërkombëtare të auditimit. Rrjedhojë e këtij kontributi ishte përgatitja e një projekt-ligj të ri, miratuar nga Kuvendi si Ligji Nr.8270, datë 23.12.1997 i cili solli ndryshime që në tërësi ishin në konformitet me parimet dhe standardet ndërkombëtare të auditimit, të miratuara nga INTOSAI e SAI-t e vendeve të BE: a - përcaktimi i qartë i pavarësisë, depolitizimi dhe departitizimit, b - organizimi dhe struktura, c - përcaktimi i të drejtave dhe detyrave të institucionit, d - heqja e së drejtës së KLSH-së për vendosjen e gjobave, e - transparenca me publikun, f - mbikëqyrja e veprimtarisë së institucioneve të kontrollit të brendshëm shtetëror, g - Ligji e shndërroi institucionin në një organ kolegjial të vendimmarrjes prej tre vetësh (Kryetari dhe dy zv/kryetarët), të cilët i emëronte Kuvendi me propozim të Presidentit të Republikës me mandat 7 vjeçar dhe të drejtë rizgjedhjeje. Objekti kryesor i punës së KLSH-së ishte: kontrolli i përdorimit efektiv dhe të dobishëm të fondeve publike, zhvillimi i miradministrimit financiar, si dhe kontrolli i zbatimit të ligjshmërisë në fushen ekonomike dhe financiare. Gjithashtu, KLSH kishte detyrimin te komunikoje dhe t’i japë informacion autoriteteve publike, publikut në përgjithësi, nëpërmjet publikimit periodik të raporteve të paanshme. 6. Këto përcaktime ligjore dhe të tjera të parashikuara në ligjin organik, përbënin një bazë të shëndoshë ligjore, të qëndrueshme dhe të zbatueshme, që garantonte pavarësinë institucionale, organizative dhe financiare të institucionit, për të përmbushur në mënyrë objektive dhe efektive detyrat e tij kushtetuese dhe ligjore. Ekzekutivi dhe çdo institucion tjetër, nuk mund të ndikonte në organizimin e drejtimit dhe në veprimtarinë kontrolluese të KLSH-së, duke filluar nga planifikimi dhe programimi i kontrolleve, përzgjedhja e entiteteve që do t`i nënshtroheshin kontrollit, llojet e kontrollit, procedurat dhe manualet e kontrollit, të drejtës së marrjes së informacionit, raportimit të pakufizuar dhe deri tek ndjekja e zbatimit të rekomandimeve. Në qershor 1999, institucioni miratoi Rregulloren për dokumentimin e rezultateve të kontrollit ndërsa në vitin 2000 u miratua edhe “Rregullorja e brendshme e funksionimit të KLSH-se”. Nga viti 1998 e në vazhdim, KLSH raporton rregullisht në Kuvend dy herë në vit. Institucioni nisi edhe me përgatitjen dhe botimin e buletineve periodike 3/mujore mbi veprimtarinë e tij - si një mjet komunikimi informativ në dispozicion të medias dhe publikut të gjerë. Numri i parë i Revistes ”Kontrollori”, doli ne qershor 2001, por fatkeqësisht zgjati vetëm një vit. Që prej Majit 1999, institucioni përmirësoi mjetet e komunikimit, dhe filloi përdorimin e emailit dhe të faqes së tij të internetit. Reformimi dhe konsolidimi në vazhdimësi i institucioneve, përfshirë strukturat e kontrollit 35 financiar, lidhej me nevojën për t`ju përgjigjur më mirë zhvillimeve të ekonomisë së tregut në kushtet e rendit demokratik. Gjatë periudhës 1997-2004, u institucionalizuan dhe u forcuan më tej marrëdhëniet e KLSH me organizatat ndërkombëtare të auditimit dhe me institucionet supreme homologe të auditimit, si edhe u intensifikua asistenca teknike trajnuese. Midis projekteve të asistencës të realizuara mund të përmendim: Projektin e Asistencës Teknike dhe Trajnimit të realizuar nga NAO e Mbretërisë së Bashkuar, e cila kishti si objektiv përshtatjen dhe zbatimi i një strategjie efektive të kontrollit, duke ruajtur pavarësinë në marrëdhëniet me organet ekzekutive, por duke qenë në ballë të iniciativave për një qeverisje të mirë në sektorin publik. Projektin e binjakëzimit pjesë e Programit CARDS, të BE-së, që u implementua nga NAO e Mbretërisë së Bashkuar dhe Gjykata e Auditimit e Hollandës ( 2007-2008), KLSH përgatiti Planin e tij të Zhvillimit Strategjik për periudhën 2005-2008. Karakteristike e kësaj periudhe është botimi i shumë dokumenteve të dobishme, siç ishte: “Paketa përmbledhëse e standardeve dhe udhëzuesve mbi kontrollin dhe auditimin e brendshëm në sektorin publik” (2005), e mbeshtetur financiarisht nga Delegacioni i Komisionit Evropian në Tiranë, si dhe “Standartet e Kontrollit te KLSH” dhe “Rregulloren e Brendshme te Organizimit dhe Funksionimit te KLSH” (2006). Gjithashtu në kuadër të Marrëveshjes së Asocim Stabilizimit të vendit tonë me BE-në, nga SAI e Mbretërisë së Bashkuar dhe Gjykata e Auditimit e Hollandës, u zbatua Programit CARDS, i BE në Projektin e Binjakezimit “Mbeshtetje per institucionin e KLSH-se”, (2007-2008). Objektivi kryesor i Projektit ishte: “Forcimi i aftesive te KLSH-së për t’i dhene Kuvendit te Shqipërisë, partnerëve të tjerë dhe publikut të gjerë, informacion cilësor për përdorimin e burimeve publike”. Ne kuader te projektit u ndermorrën krahas reformave institucione edhe përmirësime në aspektet rregullatore dhe në praktikat e kontrollit (auditimit). Këto bashkëpunime kanë ardhur me hope ulje e ngritjeje por gjithsesi nga viti në vit është rritur volumi i shkëmbimit të ndërsjellë dhe janë përmirësuar më tej marrëdhëniet me institucionet ndërkombëtare dhe homologe. 7. Në dhjetor 2011 KLSH paraqiti platformën zhvillimore për dekadën e ardhshme, ku thuhet: “KLSH mund dhe duhet te pasqyroje pese parimet kryesore te nje qeverisjeje te mire: transparencën, përgjegjshmërinë, efikasitetin, pjesëmarrjen dhe koherencën në veprime. Për ta kryer këtë, KLSH mund dhe duhet të realizojë më fuqimisht standardet ndërkombëtare të kontrollit, si dhe Deklaratat më të fundit të miratuara nga INTOSAI në dy kongreset e saj në Meksiko 2007 dhe në Afrikën e Jugut 2010, duke u thelluar në përmbajtjen e deklaratës së Limës të vitit 1977”. Platforma parashikonte : 1. Rikonsiderimin dhe ristrukturimin, në kushtet e sotme të misionit të KLSh-së në luftën kundër korrupsionit dhe abuzimeve në administrimin e pronës publike. Misioni tashmë duhet të drejtohet ndaj parandalimit të këtyre fenomeneve, për shkak të dëmit që mund të shkaktohet nga mashtrimi financiar dhe korrupsioni. 2. Krahas konsolidimit të auditit financiar edhe kthimin e vëmendjes tek auditimi i performancës, duke i konsideruar tashmë si përparësi treguesit e efektivitetit, efiçiencës dhe rezultatin ekonomik të institucionit shtetëror objekt i kontrollit. 3. Rritjen e bashkëpunimit e bashkëveprimit të politikave dhe veprimeve me strukturat e 36 tjera shtetërore të së njëjtës fushë veprimtarie, si Departamentin e Anti-Korrupsionit pranë Kryeministrisë, Drejtorinë e Përgjithshme të Auditimit, Drejtorinë e Inspektimit Financiar Publik pranë Ministrisë së Financave dhe, në veçanti Prokurorinë e Shtetit, duke ruajtur pavarësinë e KLSH-së si organi më i lartë i kontrollit ekonomiko-financiar. 4. Intensifikimin e konsultimeve me Kuvendin e Shqipërisë (Komisionin për Ekonominë dhe Financat) në funksion të rritjes së cilësisë së shërbimit ndaj Kuvendit, si një detyrim kushtetues. 5. Intensifikimin e bashkëpunimit me ekspertët universitarë dhe akademikë të auditit të financave publike, si dhe me organizata të kontabilitetit dhe të fushave të tjera të ekonomisë. 6. Intensifikimin e bashkëpunimit me organizatat ndërkombëtare INTOSAI dhe EUROSAI, me institucionet e larta të kontrollit të vendeve të BE-së, të vendeve të rajonit dhe në veçanti me Zyrën e Audituesit të Përgjithshëm të Kosovës. 7. Zhvillimin e burimeve njerëzore të KLSH-së në nivelin e parametrave të kërkuar nga standartet e INTOSAI-it (Rezoluta e Meksikos 2007 dhe e Afrikës së Jugut 2010) dhe në përputhje me sfidat për të luftuar me efikasitet korrupsionin. 8. Përmirësimin e transparencës në marrëdhëniet me publikun, nëpërmjet një partneriteti të gjerë me median dhe me organizatat jo-fitimprurëse që luftojnë korrupsionin. Institucioni i KLSh-së, për të mundësuar realizimin e objektivave, ka nënshkruar një sërë marrëveshjesh kooperimi e bashkëpunimi brenda vendit, të cilat kanë si synim rritjen efiçiencës, përmirësimin e transparencës dhe luftën kundër korrupsionit:Midis tyre mund të përmenden marrëveshjet e bashkëpunimit me: Inspektoratin e Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive, Autoritetin e Konkurrencës, Zyrën e Prokurorit të Përgjithshëm, Agjencinë e Prokurimit Publik, Departamentin e Administratës Publike, Institutin e Ekspertëve Kontabël të Autorizuar, Këshillin Kombëtar të Kontabilitetit , etj. Reformimi i institucionit lidhet dhe me ndryshimet me natyrë strukturore që përfshijnë krahas formës edhe përmbajtjen. Në platformën për zhvillimin e institucionit theksohet “KLSH duhet të përsosë metodologjinë e punës së tij drejt realizimit të një metode auditimi të bazuar gjithnjë e më shumë në vleresimin e riskut, c’ka do te rriste eficiencen dhe do te kursente burimet që shpenzohen gjatë auditimeve tradicionale. Ai duhet të përqëndrohet në kualifikimin dhe specializimin e audituesve të vet (specializim sipas llojeve të auditimeve dhe sipas sektorëve) duke përmirësuar trajnimin dhe duke vendosur një sistem të edukimit të vijueshëm ne vendin e punes”. Në këtë kuadër institucioni, krijoi Departamentin e Kërkimit Shkencor; i ka kushtuar rëndësinë e duhur përdorimit të Teknologjisë së Informacionit, për të nxitur asimilimin e njohurive bashkëkohore mbi auditimin publik, rritjen efektive të kapaciteteve të audituesve të institucionit, përgatitjen e manualeve ndihmëse për audituesit, zhvillimin e mendimit profesional dhe zgjerimin e përqasjes së punës së institucionit me projektet zhvillimore. Bashkëpunimi me institucionet homologe është një tipar dallues i kësaj periudhe në përpjekjet për arritjen e qëllimit për një qeverisje më të mirë. Në zbatim të nenit 15 të Deklaratës së Limës për bashkëpunimin mes SAI-ve, në shkurt 2012, KLSH nënshkroi një marrëveshje bashkëpunimi me Zyrën e Audituesit të Përgjithshëm të Kosovës dhe me Institucione te tjera supreme të auditimit homologe (SAI), si Gjykata e 37 Auditimit e Sllovenisë, Zyra Kombëtare të Auditimit e Polonisë, Gjykata e Llogarive të Turqisë, Zyra Shtetërore e Auditimit të Kroacisë, me anë të të cilave parashikohet jo thjesht shkëmbimi i informacioneve, por edhe dhënia e mbështetjes për zhvillimin e burimeve njerëzore. Në gjysmën e dytë të vitit 2012, institucioni realizoi gjithashtu një program të gjërë trajnimi me mbështetjen e SIGMA-s, për rritjen e aftësive dhe kompentencave në kryerjen e auditimit të performancës, auditimin financiar dhe atë të teknologjisë së informacionit etj. Numri i ditë trajnimeve në vit, për punonjësit e KLSH është rritur nga 2.1 ditë që ishte në vitin 2011 në 18 ditë në vitin 2012, ç’ka e ka bërë treguesin të njëjtë me atë që përdoret nga SAI-t evropiane. Në mënyrë sintetike e të integruar Spiralja Transformuese e KLSh-së në Shqipëri për periudhën postkomuniste (1990-2013) mund të paraqitet sipas skemës së mëposhtme: Tabela Nr.3 Emërtimi i Institucionit Akti ligjor Kohëzgjatja funksionimit Modeli i Drejtimit Institucional Atributet Vlerësimi i Autoritetit Komisioni i Kontrollit të Shtetit Ligji Nr.7491, datë 29.4.1991 1987-1992 Monokratik Vendimmarrëse Represiv Shërbimi i Kontrollit të Shtetit Ligji organik Nr.7597, datë 31 Gusht 1992 1992 - 1997 Fillimisht: Kolegjial Më vonë: Monokratik Rekomanduese Pjesërisht Represiv Kontrolli i Lartë i Shtetit Ligji Nr.8270, datë 23.12.1997 1997- 1998 Kolegjial Rekomanduese Jorepresiv Kontrolli i Lartë i Shtetit Kushtetuta Fundviti 1998 ne vazhdim Monokratik Rekomanduese Jorepresiv 1.3.11 Kontrolli i brendshëm në periudhën 1991 - 2013 Gjate 30 viteve të fundit në Angli krahas Auditimit të Jashtëm është zhvilluar edhe funksioni i Auditimit të brendshëm, duke e kaluar atë nga niveli i kontrollit të sistemeve në shndërrimin e tij në një funksion të monitorimit me qëllimin plotësimin e objektivave të vendosura. Ajo mundëson zbatimin e legjislacionit në fuqi dhe integritetin e informacionit për vendimmarrje efektive. Rruga nëpër të cilën ka lëvizur struktura e kontrollit të brendshëm në vitet e pasdiktaturës ka patur ulje ngritjet e saj. Në mënyrë skematike ajo jepet në diagramën e mëposhtëme. 38 Krahas veprimtarisë kontrolluese të Kontrollit të lartë shtetit, nuk pati ndonjë hap cilësor në funksionin e kontrollit të brendshëm deri në fillim të viteve 2000 kur shfaqen shenjat e para të zhvillimit të auditimi të brendshëm, i cili sipas ligjit për auditimin e brendshëm në sektorin publik konceptohet si “nje veprimtari e pavarur, qe jep siguri objektive dhe keshilla per drejtimin, i projektuar për të shtuar vlerën dhe përmirësuar veprimtaritë e subjektit publik. Ai ndihmon subjektin me anë të një mënyre sistematike dhe të disiplinuar për të vlerësuar dhe përmirësuar frytshmërinë e menaxhimit të rriskut, proceset e kontrollit dhe të qeverisjes”. Kontrolli i brendshëm kryhet nëpërmjet auditimit të brendshëm dhe inspektimit financiar. Zhvillimi i funksioneve të auditimit të brendshëm është ngushtësisht i lidhur me një menaxhim efektiv të institucioneve publike dhe me një sistem të duhur të kontrollit të brendshëm e veçanërisht, të kontrollit financiar. Megjithatë, siç duket edhe nga analiza e kërkesave të ligjit Nr.9009, datë 13.02.2003 “Për auditimin e brendshëm në sektorin publik”, dhe VKM Nr.217 datë 05.05.2000 “Për kontrollin financiar”, te dy keto funksione dhe organizime strukturore, ndonëse kanë qëllime të ngjajshme, kanë edhe dallime. 1. Elementet e përbashkët të ligjit Nr.9009, datë 13.02.2003 “Për auditimin e brendshëm në sektorin publik”, dhe te VKM Nr.217, datë 05.05.2000 “Për kontrollin financiar” janë : Së pari: Qëllimi i strukturave, si njësi ekzaminuese të zbatimit të ligjshmërisë financiare, me emërtimet kontrolli/inspektimi financiar dhe auditimi i brendshëm: Së dyti: Përkufizimi i një segmentimi linear pothuajse të njejtë, për thellësinë e planit të shtrirjes së auditimit në sektorin publik sipas tabelës së mëposhtëme. Tabela Nr.4 Kontrolli financiar Auditimi i brendshëm Ministri Ministri Institucione qëndrore Institucione qëndrore Ndërmarrje & institucione të tjera Ndërmarrje & institucione të tjera Struktura e Kontrollit të rregjimit diktatorial komunist Suprimim i Zyrave të kontrollit (VKM 07.05.1992) VKM Nr 2, Datë 02.12.1992 Ringre njësitë Kontroll-reviz. ekonomi-financ VKM Nr.217, datë 05.05.2000, Krijohet Kontrolli Financiar Ligji Nr.9009, datë 13.02.2003 “Per audimin e brendshëm ne sektorin publik” 39 Organet e pushtetit vendore (rekomandim) Organet e pushtetit vendor për fondet publike Institucionet financiare dhe shoqërite tregtare me pjesëmarrjen e kapitalit shtetror mbi 50% Shoqëritë tregtare me së paku shteti ka një pjesëmarrje mbi 50% në kapital Bankat e nivelit të II-të Bankat e nivelit të II-të Së treti: Pandryshueshmëria e pavarësisë strukturore. Kontrolli financiar (pika 3.3 VKM): “nuk mund të ngarkohet të kryejë detyra të tjera operative” ;Auditimi i brendshëm (neni 9/2): “ në asnjë rast nuk mund të jetë në përbërje të strukturave të tjera operative”. Së katërti: Mundësia e përdorimit tërësor dhe të pakufizuar të informacionit dhe teknikave që përdoren në rastin e kontrollit financiar (pika 2/3 nënpika 1-5), dhe auditimit të brendshëm (neni 14). Së pesti: Detyrimi i subjekteve për ngritjen e zyrave që vlerësojnë performancën e zbatimit të dispozitave të legjislacionit dhe rregullshmërisë financiare.- Kontrolli financiar: (neni 1.1.3)- “Ministritë, institucionet qëndrore, ndërmarrjet dhe institucionet e tjera janë të detyruar të ngrenë strukturat e kontrollit financiar”.- Auditimi i brendshëm: manuali auditimit të brendshëm. Së gjashti: Përngjasime në ruajtjen e qëndrimeve represiv, trashëgimtar nga aktiviteti i këtyre dy funksioneve.-Kontrolli financiar (neni 2.4.8): “I propozojnë titullarit të subjektit nga i cili varet kontrolli masa me karakter adminsitrativ, disiplinor dhe zhdëmtimin e punonjësve të kontrolluar”. -Auditimi i brendshëm (neni 14/germa ë): “Të propozojë sipas rastit masa me karakter zhdëmtimi ose masa disiplinore kur vërtetohen shkelje, dënime dhe parregullsi”. 2. Elemente cilësisht dallues në ligjin Nr.9009, datë 13.02.2003 “Për auditimin e brendshëm në sektorin publik”, që nuk ndeshen në VKM Nr.217 datë 05.05.2000 “Për kontrollin financiar”: Së pari: Ridimensionimi formal progresiv në shkallën e aktit juridik.- Nga rregullim me Vendim të Këshillit të Ministrave, në vitin 2003 rregullim me Ligj të aprovuar nga Kuvendi. Së dyti: Identifikimi i diferencuar kuptimor dhe simbolika terminologjike e dallueshme. Për herë të parë paraqitet ndarja vizionare - terminologjike e opsioneve të Auditimit të Brendshëm dhe Kontrollit të Brendshëm, duke shmangur konfuzionin rutinor terminologjik që lidhet me imazhin e tyre. - Kontrolli financiar: Përkufizimi i COSO-s (Komiteti për Organizatat Sponsorizuese) e njeh kontrollin si tërësi sistemesh, normash, procedurash e rregullimesh ligjoro-administrativo– humane etj. Thesari i fjalëve që formësojnë kuptimin e këtij termi janë: fuqi influence, autoritet përgjegjës, rregulla e norma, mënyra kufizimesh, supervizime e testime, ndikime, udhëzime manaxheriale , etj.- Kontrolli i brendshëm është një proces që realizohet nga bordi i drejtorëve të entit, manaxherët dhe personeli tjetër, që projektohet për të dhënë një siguri të arsyeshme në lidhje me arritjen e objektivave të mëposhtme: Efektivitet dhe efiçensë për operacionet, Besueshmëri të raportimeve financiare, Pajtueshmëri me ligjet dhe rregullat. Sipas Institutit të Auditeve te Brendshem (IIA) Florida,“kontrolli i brendshem eshte veprimtari e pavarur, që jep siguri objektive dhe këshilla për drejtimin, i projektuar për të shtuar vlerën dhe 40 përmirësuar veprimet e subjektit publik. Ai ndihmon subjektin me anë të një mënyre sistematike dhe të disiplinuar për të vlerësuar dhe përmirësuar frytshmërinë e manaxhimit të riskut, proceset e kontrollit dhe të qeverisjes. Së treti: Plotësohet e ridimensionohet numri i aktorëve dhe përcaktohen autoritetet respektive të çdo aktori në këtë panel.-Kontrolli financiar: Ministrinë e Financave, ministritë e linjës, Drejtoria e Përgjithshme e Kontrollit Financiar, Drejtoria e Kontrollit në Ministrinë e Pushtetit Lokal, drejtoritë e kontrollit financiar në ministritë, zyrat e kontrollit në ndërmarrje, institucione, shoqëri tregtare etj.-Auditimi i brendshëm: Ministri i Financave, Komitetit i Auditimit, ministrat e linjës, drejtoria e përgjithshme e auditimit të brendshëm, drejtoritë e auditimit të brendshëm në ministri, njësitë e auditimit në ndërmarrje, institucione, shoqëri tregtare etj. Së katërti: Veprimtaria profesionale orientohet nga etaloni i standartizimit profesional.-Kontrolli financiar: Një paketë standartesh të INTOSAI-t që zbatohet nga KLSH ju rekomandua dhe kontrollit të brendshëm për t’u inkuadruar në kuadrin rregullativ të aktivitetit të tyre praktik. Por ky veprim qe pa efekt. Duhet thënë se në detyrat e Departamentit të Kontrollit Financiar të Ministrisë së Financave shënohet si përgjegjësi e detyrim udhëheqja metodologjike dhe mbikqyrja e planizuar e veprimtarisë kontrolluese “në përputhje me standartet nderkombetare dhe me ato te percaktuara nga KLSH”-(pika 2.1.1 e VKM Nr 217). -Auditimi i brendshëm: Në nenin 4 specifikon të drejtën e Ministrit të Financave për zgjedhjen mes katër grupe standartesh. Së pesti: Ridizenjohet misioni duke u bërë i arritshëm e realist:-Kontrolli financiar: të mbrojë subjektin nga të gjitha llojet e dëmtimeve dhe humbjeve financiare; të garantojë shkallë të lartë të përdorimit të burimeve.-Auditimi i brendshëm: të shtojë vlerën e subjektit publik; të përmirësojë veprimin e subjektit; të japë siguri objektive dhe këshilla për drejtimin. Së gjashti: Ndryshim i zakoneve në raport me të drejtën e administrimit dhe disponimit të dokumenacionit financiar e administrativ që janë pronësi e subjektit te ekzaminuar:- Kontrolli financiar (pika 2.3.3): “tërheqin për nevoja të kontrollit kopje të dokumentave ose origjinalin e tyre kundrejtë vërtetimit të leshuar”; -Auditimi i brendshëm (neni 14/c): “tërheqin për nevoja auditimi kopje të dokumentave, të vërtetuara ose origjinale. Dokumentet origjinale duhet të kthehen në subjektin publik brenda 72 orëve” Së shtati: Nivele të diferencuara të deklarimit të shkallës së sigurisë. Moduli i vlerësimit të sigurisë që ofrohet dhe pranimit të rreziqeve profesionale deri në pragun e garantimit të sigurisë së arsyeshme:-Kontrolli financiar: “ vlerëson veprimtarinë në formë shërbimi” si dhe “garantimi i drejtuesit së tij…”- (pika 1.1 .4); -Auditimi i brendshëm: “dhënia e një sigurie të arsyeshme”. Së teti: Strategjia e rekrutimit të personelit dhe kriteri i zinxhirit zgjatues pranim-kualifikim i vijueshëm, paraqitet si në tabelën e mëposhtëme: Tabela Nr.5 -Kontrolli financiar: -Auditimi i brendshëm: Organet e larta, kushte parakualifikuese 1.Studime universitare në ekonomi e drejtësi. 2.Stazh pune mbi 5 vjet 1.Studime universitare në ekonomi, financë, kontabilitet, drejtësi. 2. Eksperienca pune mbi 5 vjet 3.Të kenë kaluar me sukses provimet e kualifikimit para komisonit shtetëror. 41 Organet e ulta Kushte parakualifikuese 1.Studime të larta në ekonomi e drejtësi. 2.Eksperiencë profesionale mbi 5 vjet. 1. Studime universitare në ekonomi, financë, kontabilitet ,drejtësi. 2. Eksperienca pune mbi 5 vjet 3. Të kenë kaluar me sukses provimet e kualifikimit para komisonit shtetëror. Së nënti: Preçizime të hollësishme dhe shtjellime terësore mbi mundësite që mund të çojnë në konfliktin e interesave për këtë profesion.- Kontrolli financiar-neni 3.3.3: “nuk mund të kryejnë detyra të tjera jashtë punës të cilat krijojnë konflikt interesash”. -Auditimi i brendshëm -neni 16: “konsiderohet konflikt interesash me përmbushjen e rregullt të detyrës: të qënit i punësuar 3 vitet e fundit; të qënit në funksione drejtuese në tre vitet e fundit i auditit apo personave të trungut familjar dhe atyre me lidhje gjaku e gjinie deri në brezin e tretë në entet që auditohen; zotërimi i kuotave të aksioneve në subjektin që auditohet; të tjera rrethana që çmohen të tilla nga Drejtori i Përgjithshëm i Ministrisë së Financave.” 2. Auditimi dhe klasifikimet e tij Auditimi është një aktivitet i pavarur, konsultues, konfirmues, objektiv, i përcaktuar për të shtuar vlerë dhe për të përmirësuar veprimtarinë e organizatave. Ai ndihmon një organizatë të arrijë objektivat e vëna duke ndjekur në mënyrë të vazhdueshme zbatimin e legjislacionit, duke e vlerësuar aktivitetin dhe synuar përmirësimin e tij, me qëllim rritjen e efektivitetit të menaxhimit të rreziqeve, kontrollit dhe procesit të qeverisjes. Koncepti dhe përkufizimi, llojet dhe tipet e auditimit kanë pësuar evoluimin e vet edhe në vendin tonë. Kjo nga pikpamja teorike, ligjore dhe e zbatimit në praktikë. Në këndvështrimin e asaj ç‘ka po tentohet sot, në reformën e bërë në fushën e auditimit dhe të institucionit suprem të kontrollit të lartë të shtetit më poshtë po japim disa definicione lidhur me auditimin dhe tipet e tij, pamvarësisht se deri më sot, jo të gjitha ato kanë filluar të aplikohen. (Me ligjin e ri të KLSH që po diskutohet në Kuvend, pritet që këto tipe auditimi të fillojnë të zbatohen). 1. "Auditimi" Nënkupton veprimtarinë e auditimit të kryer nga Institucioni Suprem i Auditimit (ISA), i cili përfshin kryesisht auditimin e përputhshmërisë, auditimin financiar, auditimin e performancës, auditimin e Teknologjisë së Informacionit (TI), si dhe auditimin e kombinuar të tyre. Sqarojmë se ka një mospërputhje emërtimesh në ligje të ndryshme,në lidhje me këtë funksion, por ne kuptimin e vetem termi “auditim” ka te njejtin kuptim me termin “kontroll” te perdorur në nenet 162/pg.1, 163 dhe 164/pg.1/c të Kushtetutës. Komisioni për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut” u shpreh ne lidhur me perputhjen kushtetuese te termit “auditim”, sipas ligjit organik dhe termit “kontroll”, sipas Kushtetutes. 2. "Auditimi Financiar " Nënkupton një vlerësim të pavarur, që rezulton në një opinion me siguri të arsyeshme, nëse gjendja e raportuar financiare e një subjekti të audituar, rezultatet dhe përdorimi i burimeve janë paraqitur në mënyrë të drejtë dhe në përputhje me kuadrin ligjor të raportimit financiar”. 42 3. "Auditimi i TI" Nënkupton një ekzaminim të zbatimit të sistemeve TI-së për të siguruar që ato përmbushin nevojat e subjektit të audituar pa kompromentuar sigurinë, privatësinë, koston dhe elementë të tjerë kritikë të veprimtarisë së subjektit të audituar. 4. "Auditimi i Përputhshmërisë" Nënkupton dhënien e një vlerësimi objektiv, profesional e të pavarur, mbi shkallën e ndjekjes nga subjekti i audituar, të rregullave, ligjeve dhe rregulloreve, politikave, kodeve të vendosura apo termave dhe kushteve, mbi të cilat është rënë dakord. Në auditimet e përputhshmërisë, duhet të përcaktohet: a) nëse të ardhurat dhe shpenzimet kanë qenë në përputhje me ligjin e buxhetit të shtetit, me aktet përkatëse ligjore e nënligjore dhe me parimet e ligjit për menaxhimin financiar dhe kontrollin ; b) nëse janë respektuar parimet e përgjithshme të sistemit të menaxhimit financiar të sektorit publik dhe të sjelljes së zyrtarëve të sektorit publik. 5. " Auditimi i rregullshmërisë" përfshin: a) verifikimin e përgjegjësisë financiare të subjekteve duke ekzaminuar vlerësimin e të dhënave financiare, si dhe shprehjen e mendimeve për pasqyrat financiare; b) verifikimin e përgjegjësisë financiare të njësive të qeverisjes qëndrore; c) auditimin e sistemeve financiare dhe transaksioneve, duke përfshirë edhe vlerësimin e përputhshmërisë me ligjet dhe rregulloret; ç) auditimin e sistemit të kontrollit të brendshëm financiar publik dhe të funksionimit të auditimit të brendshëm; d) auditimin e integritetit dhe përputhshmërisë së vendimeve administrative të marra nga subjekti i audituar; dh) raportimin e të gjitha çështjeve të tjera që dalin nga apo që lidhen me auditimin, të cilat ISA i konsideron te rendesishme per t’u bere publike. 2.1. Audituesit dhe institucionet e auditimit Në kryerjen e detyrës së tyre, audituesit duhet të jenë të pavarur, të kenë një kuptim të mirë të situatës së organizatës dhe çështjeve me të cilat ajo ballafaqohet, dhe në të njejtën kohë të jenë të gatshem per t’ju pergjigjur nevojave te menaxhimit. Standardet e nxjerra nga Shërbimi i Auditimit të OKB-së prekin dhe mbulojnë pesë fusha, të cilat shërbejnë për të konsoliduar udhëzimet e mëparshme në këtë fushë në lidhje me audituesit : 1. Pavarësia 2. Ekspertiza profesionale (standartet, rritja e vazhdueshme profesionale) 3. Përcaktimi i qartë i detyrës/angazhimit për t`u kryer 4. Edukimi profesional i vazhdueshëm. 5. Niveli i lartë profesional i drejtuesve të departamenteve të organit suprem të auditimit. Zhvillimet e sotme ekonomike kanë nxjerrë gjithashtu në pah domosdoshmërinë e fokusimit të profesionit në menaxhimin e rreziqeve të mirëqeverisjes, duke u ballafaquar gjithnjë e më shumë me probleme të tilla si tregëtia elektronike, privatësia, zhvillimet teknologjike, ambjenti, siguria dhe shëndeti, mashtrimet dhe pastrimi i parave, shërbimit me punonjës të brendshëm dhe bashkëpunimit me specialistë të jashtëm të fushave specifike etj 43 Sot mashtrimet janë një fenomen tepër i përhapur dhe shqetësues. Sipas të dhënave në SHBA1 një organizatë tipike amerikane humbet deri në 6% të të ardhurave vjetore për shkak të mashtrimeve (korrupsionit). Auditimi dhe kontrollet e brendshme zbulojnë vetëm 42% të mashtrimeve. Në ditët tona Audituesi ka për qëllim të ndalojë mashtrimet dhe korrupsionin jo të zbulojë atë.: Harris ( 2004) Ngjarje si ato të Enron, WorldCom, Arthur Anderson and Parmalat e kanë rritur shqetësimin për rëndësinë e mbajtjes së saktë të kontabilitetit dhe përmirësimin e procedurave të auditimit, si edhe kanë nxjerrë në pah një mësim të ri shumë të rëndësishem ate të faktit se: rregullat asnjëherë nuk janë të mjaftueshme. 2Në një klime biznesi gjithmonë e më komplekse, më shumë presione do të bien mbi profesionin e audituesit. Auditimi ka pësuar mjaft ndryshime dhe një evoluim të shpejtë në vite. Sot, fokusi i tij është konsideruar si shumë më i gjerë se sa auditimi i pasqyrave financiare. Gjithsesi ideja bazë, themelore ka mbetur. Duke u nisur nga pushteti (fuqia), thelbi i auditimit të jashtëm modern është dhe mbetet një ekzaminim i pavarur si dhe shprehja e një opinioni mbi pasqyrta financiare nga një auditues i kualifikuar. Nga pikpamja konceptuale përbërësi me sprovues i një procesi auditimi është pavarësia nga çështja e cila auditohet. (Power 1997, 17; also Gray 967; Geist 1981, 3). Pavarësia krijon bazën për një rishikim objektiv të aktivitetit publik, një rishikim që është i lirë nga presionet e ekzekutivit, partitë politike, grupet e interest ose forca të tjera në sistemin politik. (Geist 1981, 5; Chandler and Edwards 1996, 15; White and Hollingsworth 1999, 92). Me qëllim që të kuptohet dhe analizohet roli i audituesve, është e rëndësishme të bëhet dallimi midis nocioneve të ndryshme të pavarësisë organizative dhe pavarësisë operacionale. Pavarësia organizative është konsideruar të jetë menyra se si audituesi emërohet, zhvillimi i rregullave të etikës për të siguruar paanshmërinë dhe dhënia përgjigje për pyetjen nëse parashikimet dhe shërbimet këshilluese kompromentojnë rolin e auditimit. (Power 1997, 132). Pavarësia operacionale i referohet procesit të auditimit i cili përdoret nga KLSH në procesin e punës së tij. Kjo lidhet me fushën dhe objektin që auditohet, zgjedhjen e çështjeve që do të auditohen, kohën kur duhet të kryhet auditimi, dhe mënyra se si të publikojë raportet e tij. (Power 1997, 132; Grasso and Sharkansky 2001, 3, 10). Megjithatë, pavarësia absolute, sigurisht është e pamundur, pasi audituesi gjithmonë në mënyrë informale është i varur. Teorikisht dhe praktikisht audituesit i duhet gjithmonë të besojnë së paku disa nga përfaqsuesit e menaxhimit të lartë dhe burime të tjera të brendshme informacioni. (Power 1997, 132-133). Gjithsesi pavarësia relative është e mundur, dhe duhet të tërheqë më shumë vëmendjen, veçanërisht në konteksin e auditimit, siç diskutohet më poshtë në këtë studim. (Geist 1981, 5; Power 1997, 134, 135). Pavarësisht se ky studim koncentrohet në sektorin publik , diferenca midis sektoreve publike dhe atyre private sot po vijnë drejt konvergimit ndonëse ekzistojnë diferenca themelore si në princip ______________________________________________________________________________ 1 Association of Certified Fraud Examiners, 2004 Report to the Nation on Occupational Fraud and Abuse, ACFE, 2004 2 The American Securities and Exchange Commission is one of the strictest in the world and still could not prevent these scandals. 44 dhe në praktikë. Aftësitë e audituesve dhe teknikat e ndryshme midis sektoreve kanë filluar të bëhen të ngjashme e të përdoren nga të dy sektorët (Lovell 1996,275). Një auditim i jashtëm në sektorin publik është një pjesë e rëndësishme e strukturës institucionale të llogaridhënies së qeverisë në parlament dhe tek qytetarët. Ndërsa një auditim i jashtëm në sektorin privat është pjesë e marrëveshjes për qeverisjen e korporatave, e mbështetur në parimet e pronësisë private dhe fitimin si inspirim i veprimeve.(White and Hollingsworth 1999, 197; Pollitt et. al.1999,19). 3. Auditimi i Sektorit Publik Prej shekujsh procedura e Auditimit është konsideruar thjesht një procedurë administrative që përdoret për të kontrolluar dokumentat, numëruar aktivet, dhe raportuar ngjarjet e ndodhura në të kaluarën tek disa nivele drejtuesish. Megjithatë, janë të shumta ngjarjet dhe mendimet forcat, dhe shkollat që e kanë goditur këtë koncept nga të gjitha anët, duke imponuar ndryshime esenciale dhe një revolucion të vërtetë në konceptim dhe kuptimin e tij. Sistemi demokratik sot kërkon veç të tjerash që qeveritë të jenë efektive në përdorimin e fondeve publike. Ato duhet të japin shërbime efektive, me efiçiencë dhe në të mirë të zhvillimit ekonomik të vendeve. Për të garantuar këtë gjë, në skenë duhet të futen e të luajnë rol shumë aktorë e autoritete, siç janë rregullatorët, media, etj. Natyrisht një rol i veçantë i takon monitorimit dhe vlerësimit, të cilat nuk mund të realizohen pa procedurat dhe standardet e duhura dhe pa rolin e audituesve. Progresi ekonomik e social i njerëzimit sot është i lidhur ngushtë me zhvillimet në teknologjinë e informacionit e cila mundëson hartimin dhe përdorimin e sistemeve të komplikuara, monitorimi e vlerësimi i të cilave kërkon një përgatitje shumë të lartë profesionale të ekspertëve të fushës së auditimit. Përdorimi i vlerave të mëdha të fondeve publike kërkon kompetenca më të larta dhe më të gjera për profesionistët si të menaxhimit ashtu edhe ata të kontrollit e ekzaminimit , kërkon që përvec rritjes së vazhdueshme profesionale profesionistët të zgjerojnë edhe objektin e tyre të auditimit, duke e shtrirë në vlerësimin e rreziqeve, dhe vlerësimin e ekonomisë, për të garantuar përdorimin sa më efektiv dhe në mënyrën më të mirë të mundshme edhe burimet e rralla. Avancimi i teknologjisë në kohët e sotme është një mjet që mundëson të dhëna të shpejta e të sakta dhe në një kohë shumë të shkurter, duke lënë kohën e nevojshme për menxhimin e rreziqeve, pasi gabimet e devijimet mund të kapen e të evidentohen në një kohë shumë më të shpejtë. Mbi bazën e zhvillimeve të vrullshme globale të viteve të fundit edhe ky profesion po merr rëndësinë dhe vlerësimin e duhur. Vetëm në këta 20 vitet e fundit Audituesi është bërë një profesion vërtetë i fuqishëm, me potencial të madh për të influencuar në menaxhimin e financave publike. Ndonëse vendet në zhvillim janë pothuaj në fillim të këtij transformimi, ato kanë fatin e përdorimit të shembujve të vendeve të zhvilluara, duke i racionalizuar përpjekjet për të arritur këto nivele. Në këtë kuptim, problemet që has Audituesi i një vendi të caktuar, tashmë trajtohen e njihen lehtësisht dhe shpejt, në mënyrë globale. 3.1.Procesi i auditimit të sektorit publik përfshin tre përfaqësi institucionale që përfshijnë secila në funksionet e tyre: auditimin e jashtëm, auditimin e brendshëm dhe kontrollin financiar me funksione të mirëpërcaktuara 45 Shërbimi i auditimit të jashtëm kryhet nga IAL-të, i cili njihet si autoriteti qëndror i auditimit, ose dhe institucioni i auditimit shtetëror. IAL është institucioni kombëtar që realizon auditimin e jashtëm me qëllim sigurimin e llogaridhënies publike. Ata janë institucione të vjetra dhe luajnë një rol brenda mekanizmit institucional të shtetit demokratik. (Pollitt and Summa 1997, 313; gjithashtu, Barzelay 1997,236). Disa shtete, kanë disa institucione të auditimi publik, dhe emërtimet janë të ndryshme si psh: Në Francë ka disa inspektoriate kontrolli, Në Mbretërinë e Bashkuar është Komisioni i Auditimit, Në Finlandë dhe Suedi është institucioni i kontrollit parlamentar. SAI-të në vende të ndryshme kanë diferenca si në mandatet , në pushtetin e tyre, në rolin dhe fokusin e punës së tyre (Wilkins 1996, 424; Pollitt and Summa 1997, 328-329). Duke lëvizuar midis orientimit ekzekutiv drejt orientimit legjislativ, IAL-të pavarësisht nga dallimet kanë disa elementë të përbashkët që janë : (1) përgjegjshmëria ndaj parlamentit dhe (2) shkalla e lartë e pavarësisë, me qëllim sigurimin e llogaridhënies ndaj publikut lidhur me ndershmërinë dhe legjitimitetin e shpenzimeve publike si dhe për efiçiencën dhe efektivitetin e përdorimit të fondeve publike.(Pollitt and Summa 1997, 313; Barret 1996, 137). Pollitt dhe Summa, nisur nga koncepti i “perfaqsueshmerise dhe bazuar ne diferencat ne konteksin institucional të pushtetit dhe strukturës institucionale i grupojnë SAI-të në katër kategori tipike: Tipi i parë i SAI-ve si gjykatë me funksione gjyqësore ; Tipi i dytë është institucion kolegjial; Tipi i tretë është një institucion i pavarur i auditimit që raporton në parlament; Tipi i katërt është rasti kur auditimi është brenda strukturës së ekzekutivit. (Lonsdale 2000, 74; Pollitt and Summa 1997, 316). Dy tipet e para janë shembuj të sistemit kolegjial ku SAI-të udhëhiqen nga një grup auditorësh me statusin e gjyqtarit ose gjysëm-gjyqtarit. Dy të fundit paraqesin sistemet administrative ku SAI-të janë organizuar në mënyrë të ngjajshme me një department qeveritar, të udhëhequr nga një person, i quajtur Kontrollor ose Auditues i Përgjithshëm (Geist 1981, 3). Shërbimi i auditimit të brendshëm sidomos në vendin tonë, për nga përqasja e veprimtarisë se tij me standardet ndërkombëtare duhet konsideruar në hapat fillestare. Me gjithë zhvillimet pozitive të viteve të fundit akoma menaxherët e të gjitha niveleve nuk kanë një kuptim të qartë për rolin dhe përgjegjësitë e strukturave të auditimit të brendshëm në sektorin publik e aq me pak ne ate privat. Nga ana tjetër auditimi i jashtëm i sektorit publik që përfaqësohet nga SAI ka një qasje paternaliste ndaj auditimit të brendshëm dhe po lëviz ngadalë nga profili represiv i trashëguar nga Inspektimi i Shtetit. Shërbimi i inspektimit financiar është mbrojtja e interesave financiare të shtetit, kundrejt abuzimit, mashtrimit dhe korrupsionit në përputhje me parimet e ligjshmërisë, objektivitetit dhe 46 transparencës. Inspektimi financiar, i krijuar se fundmi ,shihet me xhelozi nga auditimi i brendshëm dhe i jashtëm për shkak se këto funksione mendojnë se inspektimi ka prekur territoret e tyre. Kjo paqartësi e roleve dhe e përgjegjësive, mungesa e besimit, si dhe standardet e ulëta profesionale që aplikohen, kanë krijuar një mbivendosje të punës së tyre dhe për rrjedhoje një kosto administrative shtesë. Që të tre funksionet e kontrollit kanë për mision të evidentojnë dhe të vlerësojnë dukuritë që pengojnë arritjen e objektivave me kursim, dobi dhe frytshmëri, dhe të japin rekomandimet e duhura për të përmirësuar qeverisjen. Pra, auditimi (i jashtëm dhe i brendshëm) paraqitet si një funksion vlerësimi i pavarur, i cili ka për qëllim të shtojë vlerën e parave dhe të burimeve publike si dhe të përmirësojë qeverisjen. Pavarësisht fokusit të punës, standardeve që aplikon, faktit se kujt i raporton etj, qëllimi i këtij shërbimi është padyshim maksimizimi i vlerës së burimeve publike. Misioni i auditimit për maksimizimin e vlerës se burimeve publike mund të plotësohet nëpërmjet dy drejtimeve kryesore të cilat kanë të bëjnë me: Rritjen e efektivitetit të strukturave të auditimit dhe Me uljen e kostos administrative për realizimin e funksionit. Është kosto një ndër arsyet që i kanë detyruar organizatat e auditimit të perfeksionojnë teknikat dhe metodat e auditimit që synojnë uljen e kostove të auditimit dhe rritjen e efektivitetit të tij. Në këtë aspekt duhet bërë shumë kujdes për të shmangur mbivendosjen e funksioneve të auditimit të jashtëm, auditimit të brendshëm dhe inspektimit të cilët në luftë “per zona influence” shkaktojne kosto të larta administrative dhe ulin efektivitetin dhe efiçencën e këtij shërbimi në veçanti dhe të burimeve publike në tërësi. 3.2. Situata e mbivendosjeve së funksioneve . Shkaqet dhe pasojat në rastin e Shqipërisë. Në Shqipëri, për të shmangur sa më shumë këtë mundësi KLSH-ja ka vendosur marrëdhënie bashkëpunimi me Ministrinë e Financave - mbështetur në standardet e INTOSAI-t dhe ka përcaktuar fushat e bashkëpunimit me auditimin e brendshëm dhe inspektimin financiar, duke përcaktuar edhe mekanizmat përkatëse për realizimin e këtij bashkëpunimi. Kjo marrëveshje ka dhënë frytet e para në vendosjen e një bashkëpunimi me Njësinë Qëndrore të Harmonizimit të Metodologjisë së Auditimit të Brendshëm ku kanë filluar të zhvillohen trajnime të përbashkëta, janë zhvilluar ide lidhur me rolet dhe përgjegjësitë e palëve në këtë marrëveshje, janë përgatitur publikime etj. Mbivendosjet, në mes të veprimtarisë audituese të Kontrollit të Lartë të Shtetit , strukturave të auditimit të brendshëm, dhe inspektimit financiar ekzistojnë si në pikëpamje të shtrirjes së auditimit ashtu edhe të teknikave që përdorin këto shërbime. Misioni kryesor i Kontrollit të Lartë të Shtetit duhet të jetë fokusimi në çertifkimin e buxhetit të shtetit dhe në funksion të kësaj ai, duhet të depërtojë pa kufizim në ekzaminimin e veprimtarisë së subjekteve publike. Shpesh herë Kontrolli i Lartë i Shtetit vepron si auditim i brendshëm duke përfshirë në planet e tij vjetore të auditimit të gjitha subjektet publike pa dallim për një periudhë 2-3 vjeçare duke përdorur metodat dhe teknikat e auditimit që dominohen akoma nga revizioni dokumentar dhe shqyrtimi radhazi i gjithë transaksioneve pavarësisht se ato janë audituar nga auditimi i brendshëm. Shpesh strukturat e auditimit brendshëm janë tërhequr nga misionet e tyre 47 të auditimit për shkak të respektimit dhe prioritizmit të KLSH-së. Në planet e tyre të auditimit të subjekteve publike por edhe në ekzaminim, shpesh përfshihet gjithë veprimtaria e subjektit publik pavarësisht në se kjo mund të jete audituar qoftë edhe kohët e fundit nga auditimi i brendshëm. Kontrolli i Lartë i Shtetit vazhdon ende te kryeje edhe “veprimtarite e inspektimit” të cilat përgjithësisht iniciohen nga ankesat e publikut, menaxherët dhe media. Këto ankesa ai duhet t’ia adresojë strukturave të inspektimit financiar përjashtuar rasteve kur rëndësia e tyre është e atillë sa vlerësohet se këto të fundit nuk e kanë pavarësinë dhe kompetencën e duhur profesionale ose rastet kur çështjet e referuara janë jashtë juridiksionit të tyre. Auditimi e përdor inspektimin si një nga teknikat për të programuar auditimin ose për të vlerësuar rreziqet, megjithatë ai nuk duhet të udhëhiqet në veprimtarinë e tij nga inspektime jashtë procesit të auditimit për shkak se rrezikohet të cenojë edhe pavarësinë e tij. A. Mbivendosja e funksioneve të auditimit me inspektimin bart në vetvete një sërë rreziqesh jo vetëm financiare por edhe të imazhit të funksioneve të tyre. Fokusi i të dy këtyre funksioneve ka ndryshime përsa i takon objektivave.Tabela në vijim bën krahasimin dhe përshkruan diferencat Tabela Nr.6 Inspektimi Auditimi Vlerësim në një moment, në një kohë të caktuar në raport me ligjin dhe rregullin. Proces i gjerë dhe i gjatë vlerësimi i veprimtarive. I fokusuar te produkti, te shkelja dhe parregullsitë. I fokusuar te procesi që i ka mundësuar ato. Përdor teknika të kontrollit e verifikimit. Përdor teknika të analizës dhe shqyrtimit. Vlerëson veprimtaritë e kryera në raport me ligjin dhe rregullin. Vlerëson edhe vetë ligjin ose rregullin. Orientohet drejtpërdrejt nga titullari në objektin e punës se tij. Auditimi është i pavarur në planifikimin, ekzaminim dhe raportimin. Një vegël, një instrument. Është përgjithësisht procedurë. Orientohet nga sinjalet. Orientohet nga vlerësimi i rrezikut. Një mjet dhe një qëllim në vetvete. E përdor inspektimin si një nga mjetet dhe teknikat e shumta. 48 Nuk shqetësohet shumë për besimin e publikut. Auditimi është një shërbim i pavarur sigurie dhe si i tille një profesion besimi me impakt publik. Edhe vetë brenda auditimit, auditimi i brendshëm ndodhet gjithashtu në një situatë mbivendosje me auditimin e jashtëm. Shpesh herë audituesit e brendshëm veprojnë si të ishin auditues të jashtëm. Të gjitha njësitë e auditimit në ministritë dhe institucionet qëndrore auditojnë njësitë që kanë vartësi administrative, pavarësisht se këto të fundit kanë një buxhet të miratuar nga Kuvendi ose nga bordet kur ato janë shoqëri aksionere. Auditimi i ministrive të linjës nuk merr parasysh jo vetëm auditimin e brendshëm por as auditimin e jashtëm të emëruar nga asambleja e aksionereve sipas ligjit “Per tregtarët dhe shoqerite tregtare” Një situatë mbivendosje edhe më kritike ekziston në organet e qeverisjes vendore (që kanë vetëm rreth7.5 % të buxhetit qëndror), pasi në to kanë akses për auditim: strukturat e auditimit të brendshëm të njësisë qeverisjes vendore, auditimi i brendshëm i prefekturës, auditimi i Ministrisë së linjës dhe Kontrolli i Lartë i Shtetit. Një situate e tille jo vetëm ka kosto shtesë por cënom dhe parimin e autonomisë vendore. Karta e autonomisë vendore e ratifikuar nga Kuvendi i Shqipërisë sanksionon pavarësinë e organeve të qeverisjes vendore dhe përcakton qartë raportet midis tyre dhe qeverisë qëndrore. Nga pikëpamja ligjore-rregullatore pozicionin e saktë të njësive të auditimit të brendshëm e ka percaktuar ligji “Per Menaxhimin e Sistemit buxhetor në Republiken e Shqiperise” dhe Ligji per Auditimin e Brendshëm në Sektorin Publik. Referuar këtyre ligjeve, të cilat reflektojnë standartet më të përparuara ndërkombëtare, auditimi i brendshëm është funksion i menaxhimit të buxhetit dhe të burimeve publike. Kësisoj titullari i njësisë së entit publik është përgjegjës për ngritjen e funksionit të auditimit të brendshëm dhe krijimin e te gjithë hapësirave të nevojshme në mënyrë që të ndihmohet menaxhimi të përmbushur përgjegjësitë e tij. Më poshte janë analizuar disa shkaqe që e sjellin këtë situatë: 1. Kjo situatë lidhet me një kuptim të hershëm të rolit të auditimit i cili shihet akoma me pamjen e policit duke u konceptuar prej menaxherëve si një segment apo instrument për të ushtruar pushtetin, përkundër rolit të kontributorit në shtimin e vlerës dhe këshilltarit të menaxhimit, të parashikuar në standardet profesionale. 2. Reminishencat e funksioneve të së kaluarës si dhe nga njëherë edhe përcaktimi jo i qartë ligjor lejojnë mbivendosjen, e cila sjell kosto të larta administrative që duhet të përballojnë taksapaguesit, shtim të kompleksitetit dhe procedurave administrative, ngadalësim dhe herë-herë paralizim të veprimtarive menaxhuese dhe vendimmarrjes efikase, çka reflektohet tërësisht në performancën e ulët të burimeve publike. Por a mund të shmangen mbivendosjet dhe si ? Eksperiencat më të mira të vendeve të Europës dhe më tej, tregojnë se shmangia e mbivendosjeve të auditimit mund të bëhet nëpërmjet vendosjes së një bashkëpunimi institucional në mes të auditimit të jashtëm dhe auditimit të brendshëm. Ky bashkëpunim konsiston në radhë të parë në ndryshimin e filozofisë së auditimit të jashtëm lidhur me qasjen ndaj auditimit të 49 brendshëm. (Komiteti i Standardeve të INTOSAI në Manama, Bahrein më 23-24 Prill 2007 i ka kushtuar një takim të veçantë kësaj çështjeje). INTOSAI ka publikuar dhe një udhëzues se si organet supreme të auditimit të vendeve të ndryshme duhet të bashkëpunojnë me auditimin e brendshëm në sektorin publik për realizimin e misionit të tyre. Ky dokument në radhë të parë qartëson rolet dhe përgjegjësitë e auditimit të brendshëm dhe auditimit të jashtëm në plotësimin e përgjegjësisë të tyrë nëpërmjet komunikimit dhe shkëmbimit të planeve të auditimit dhe të strategjive të zhvillimit. Këtu përfshihen çështje të tilla si: Vendosja e takimeve në një mënyrë sistematike dhe diskutimi i çështjeve me interes të përbashkët. Organizimi i trajnimeve të përbashkëta dhe ndarja e materialeve të trajnimit. Zhvillimi i metodologjive të auditimit Përdorimi i punës së njeri-tjetrit gjatë auditimit. Vlerësimin e sistemit të kontrollit të brendshëm. Raportimin e deklarimeve financiare. Vlerësimin dhe menaxhimin e riskut. Hetimin e mashtrimit dhe korrupsionit. Zhvillimin e procedurave të auditimit. Ky bashkëpunim mund të realizohet në të gjitha fazat e procesit të auditimit si në atë të planifikimit të auditimit, gjatë kryerjes së auditimit, në fazën e raportimit dhe veçanërisht, në atë të ndjekjes së rekomandimeve, megjithatë, të dy palët duhet të bëjnë kujdes që të shmangen disa rreziqe potenciale gjatë këtij bashkëpunimi që kanë të bëjnë me kompromiset e besimit, të cënimit të pavarësisë dhe objektivitetit, shmangien e konkluzioneve të gabuara kur përdorin punët e njeri-tjetrit etj. Përdorimi i punës së auditimit të brendshëm nga SAI është një nga mënyrat për të shmangur mbivendosjet gjatë auditimit. Por INTOSAI nëpërmjet standardit 1620 ka porositur që të bëhet kujdes në këtë drejtim duke përcaktuar edhe disa kritere se kur puna e auditëve të brendshëm do të përdoret dhe përcakton se: Puna e kryer nga audituesit e brendshëm nga individë që kanë teknike adekuate trajnimi dhe aftësi; Puna e audituesve të brendshëm është e mbikëqyrur, shqyrtuar dhe dokumentuar si duhet; Dëshmi të mjaftueshme auditimi janë marrë për t’i mundësuar Audituesit të brendshëm për të nxjerrë konkluzione të arsyeshme; Konkluzionet e arritura janë të përshtatshme në rrethanat e dhëna dhe se raportet e përgatitura nga auditët e brendshëm janë në përputhje me rezultatet e punës së kryer; 50 Çdo përjashtim ose çështje të pazakonta të publikuara nga audituesit e brendshëm janë zgjidhur si duhet. E thënë me fjalë të tjera audituesit e jashtëm përpara se të përdorin punën e audituesve të brendshëm duhet të sigurohen se auditimi i brendshëm ka pasur pavarësinë dhe objektivitetin e duhur për kryerjen e auditimit, se ai nuk ka qenë objekt i kufizimeve të mundshme dhe se ai ka respektuar standardet e punës gjatë kryerjes së auditimit. Organi suprem i auditimit , ka si funksion të tij edhe mbikqyrjen e Auditimit të Brendshëm, që përfshin:  Vlerësimin e kuadrit rregullator dhe funksionues të Auditimit të Brendeshëm.  Organizimi i njësive të Auditimit të Brendshëm dhe pozicioni sipas ligjit.  Planet vjetore dhe strategjike të Auditimit të Brendshëm.  Planifikimi vjetor dhe strategjik i Auditimit të Brendshëm.  Hartimi i programeve të auditimit.  Vlerësimi i metodologjisë së përdorur në auditim.  Cilësia e auditimit dhe e letrave të punës.  Raportimi dhe rekomandimet e auditimit.  Marrëdhëniet e Njësisë së Auditimit të Brendshëm me bordin dhe menaxherin kryesor. Tabela në vijim përshkruan fokusin, objektin dhe objektivat e auditimit të jashtëm krahasuar me auditimin e brendshëm . Tabela Nr.7 Auditimi i brendshëm Auditimi i jashtëm  Standartet e IIA  Standartet e INTOSAI, IFAC Qasje më të mira për përmbushjen e detyrimeve individuale. Bazohet në risk . Bazohet në risk. Ekspozimet kyçe financiare- materialiteti. Eksperiencën paraprake. Vlerësimi i besueshmerisë së kontrollit të brendshëm. Pavarësi organizative (Nuk ështe përgjegjës për fushat që i nënshtrohen auditimit). Është i vendosur brenda subjektit. Objektiviteti . Zbulimet e auditimit i prezantohen drejtuesve të lartë. I pavarur nga subjekti. Strukturë e jashtme që nuk ka asnjë lidhje organizative me subjektin. Udhëhiqet nga udhëzimet e INTOSAI/IFAC në lidhje me rregullat e pavarësisë dhe të zbulimeve të auditimit. Identifikon problemet. Bën rekomandime. Ndihmon në lehtësimin e zgjidhjeve. Jep opinion mbi deklaratat financiare. Identifikon axhustimet e nevojshme të deklaratave financiare që të përmbushin standartet.  Mbeshtet menaxhimin në lidhje me opinionin për Kontrollin e Brendshëm (KB). Opinioni mbi KB. Përfshin gjithë organizatën. Opinion mbi vlerësimin e menaxhimit për KB Opinion i pavarur për KB,KF . Defiçensat. Defiçensat e rëndësishme. 51 Detyra individuale. Vlerësim i plotë i KB (financiar ,operacional dhe i pajtueshmërisë). Opinionet. Siguri negative. Siguri pozitive. Dobësitë materiale. Përdor vlerësimin e riskut për të zgjedhur kontrollet kyç për testim. Mbështetet në KB në punën për auditimin e Deklaratave Financiare. Rekomandon përmirësime në KB. Fokusi në Menaxhimin e rrezikut në ndërmarrje. Identifikon riskun kryesor të biznesit(Financiar, operacional dhe pajtueshmërisë). Auditimi i bazuar në risk procesi i përzgjedhjes së temës. Vlerësimi i riskut të mashtrimit dhe programi . Vlerësimi i riskut për të identifikuar transaksionet kyçe. Risku i kombinuar me materialitetin i fokusuar në deklatatat financiare. Përdorimi i “hot line” (linja të nxehta). Program për parandalimin dhe zbulimin e mashtrimit. Hetimi i mashtrimit të të gjitha tipeve pavarësisht nga impaktet finaciare Vleresimi i riskut të mashtrimit si detyrë e auditimit. Vlerësimi i mashtrimeve kyçe financiare. Zbulimi i mashtrimeve në planin e auditimit (mashtrimet financiare). Zbulimi i mashtrimit i raportohet asamblesë kur zbulohet (nuk hetojnë posaçërisht) aksionerëve ose Parlamentit. Vlerësimi i mashtrimit në sistemet e Kontrollit te Brendeshem, kanë fokus financiar. Bën rekomandime për përmirësim- Lehtëson zbatimin e tyre. Raporti i audimit përfshin rekomandimet me angazhimet e premtimet e menaxhimit. Caktimi i përgjegjësive për veprimet korigjuese përfshihet në rekomandimet e auditimit. Identifikon fushat ku KB ka nevojë të përmirësohet dhe kërkesat për përmirësime financiare. Diskuton pozicionin me menaxhimin ose bordin por vendimi është në dorë të menaxhimit . Përgjegjësia për ndjekjen e mëtejshme është e asamblesë ose menaxhimit të lartë. Ndjekja e mëtejshme konsiderohet e plotësuar kur rekomandimet e auditit janë bërë efektive. Veprimet korigjuese finaciare janë verifikuar. Rekomandimet i lihen menaxhimit për ndjekje dhe veprim. Ndjekja e mëtejshme plotësohet si pjesë e auditimit të ardhshëm (verifikohen në auditimin e ardhshëm) . Fushat e Konvergjencës Procesi i Konvergjencës Identifikimi i riskut model. Vlerësimi i riskut çelës. Vlerësimi i KB kyçe. Përdorimi punës AB për të mbështetur, auditimin e deklarateve financiare. Besueshmëria e punës e AB. Teknikat e testimit të mashtrimit. Prezantime te perbashketa te menaxhimi Edukimi i stafit Qartesimi dhe unifikimi i terminollogjise se Dialogu mbi procesin e konvergjencës. Zgjedhja e temave për konvergjencë, qasja në procedurat prioritare. Propozime nga AB i fushave ku AJ duhet të mbështesë. Përcaktimi i avantazheve dhe mundësive. Dokumentimi i planeve dhe monitorimi. Shiko mundësinë e ndarjes së opsioneve të stafit. Ndërtimi i fushave dhe objektivave të 52 auditimit Metodat dhe teknikat e testimit Standartizimi i dokumenteve te auditimit Komunikimi me menaxhimin Rezultatet e punes Ndarja e planeve Kordinimi i takimeve Ndjekja e metjshme dhe rekomandimete përbashkëta. Ndarja dhe shkëmbimi i vazhdueshëm i informacionit. Skedulimi i takimeve agjendat. Reagimet interaktive të stafit. Vlerësimi i rezultateve. Objektivat strategjike afatgjata. Përcaktimi i trajnimeve të përbashkëta. Ndarja e shkëmbimi i raporteve. Planifikiimi i takimeve për punën e auditit. Ndarja e manualeve dhe e metodologjive. Situata korente dhe perspektiva: Ndryshimet në kreun e SAI dhe sfidat e prezantuara. Ndryshimi i filozofisë së auditimit dhe qasja me standartet e INTOSAI-it. Bashkëpunimi me auditin e brendshëm dhe institucionet e tjera. Forcimi i rolit antikorrupsion. Vëmendje e shtuar ndaj auditimit të performancës. Inspektimi Financiar Auditimi i jashtëm Kryen kryesisht verifikime pas faktit (pajtueshmëria me ligjin ) . Inicohet nga jashtë subjektit. Fokusohet në veprimet financiare fokusuar në transaksionet . Ka për qëllim të zbulojë shkeljet dhe të imponojë dënime . Kontrollon të kaluarën me fokus në penalizime - për të vendosur disiplinë financiare dhe buxhetore . Nuk ka Standardet ndërkombëtare . Nuk ka detyra operacionale por kontroll. Kryen çertifikimin ex-post të llogarive, pajtueshmërinë me ligjet dhe performancën e tyre. Inicohet nga jashtë subjektit. (I pavarur). Fokusohet në të gjitha aktivitetet. Përqëndrohet në sistemet, produktin dhe rezultatin . Synon t'i japë siguri për Kuvendin mbi besueshmërinë e llogarive, pajtueshmërinë, dhe performancën. Shqyrton situatën aktuale me fokus në të ardhmen - për të mbështetur Kuvendin në gjykimin per punen e Qeverisë; Përdorin Standardet Ndërkombëtare (INTOSAI) . Nuk ka asnjë detyrë operacionale apo kontrolluese. Në praktikën e deritanishme sipas studimit të paraqitur rreth 50% e specialistëve të institucioneve qeveritare i shohin funksionet e dy trupave të auditimit si komplementare me njëra tjetrën duke ardhur tek një perqindje më e lartë 60% që e vleresojnë se KLSH vazhdon aty ku ka lënë detyra auditi i brendshëm dhe në të njejtën kohë ata theksojnë se në shumë raste ende, pra në 40% ata nuk i konsiderojne fare detyrat e lëna nga auditi i brendshëm si indicie. 53 4. Auditimi i performancës 1. Përkufizimi i Konceptit “Auditimi i Performances eshte nje shqyrtim i pavarur i eficienses dhe efektivitetit te sipërmarrjeve qeveritare, programeve dhe organizmave të saj, me fokus të veçantë ekonomicitetin dhe me synim permiresimin”.Në kuptim të këtij definicioni dhe siç u theksua dhe në përkufizimet e dhëna më sipër, më analitikisht auditimi i performancës nënkupton dhe përbëhet nga auditimi i ekonomicitetit, efiçiensës dhe efektivitetit: a) Auditimin e ekonomicitetit, që nënkupton minimizimin e kostos së burimeve që përdoren në një veprimtari publike, duke mos cënuar cilësinë e tij. b) Auditimin e efiçencës, që nënkupton optimizimin e raportit burime-rezultate të veprimtarisë publike, duke modifikuar proceset, strukturat dhe gjithë zinxhirin ekonomik të vlerës, në përputhje me standartet kombëtare e ndërkombëtare dhe praktikat më të mira. c) Auditimin e efektivitetit, që nënkupton vlerësimin e rezultateve përfundimtare dhe objektivave të vendosura, në përputhje me politikat e subjektit të audituar”. Është ky tip auditimi i cili përcaktohet nga vetë punonjesit e KLSH-së si sfida e sotme dhe e të ardhmes së afërt . 70% e tyre e përcaktojnë këtë objektiv si sfidën e tyre dhe vetëm 50% e tyre e shohin rolin e tyre edhe si konsulentë për përmirësimin e punës në të ardhmen. Ky është përkufizimi i përgjithshëm që jep INTOSAI në standartet e veta 3000-3100, të cilat adresojnë pikërisht këtë lloj auditi në nivel institucionesh supreme të auditimit. Auditimi i performancës mbështetet mbi vendimet e marra ose objektivat e përcaktuara nga legjislacioni dhe mund të kryhet për të gjithë spektrin e sektorit publik. Ai dallon nga auditimet standarte financiare dhe ato të ligjshmërisë, sepse është më fleksibël në përzgjedhjen e subjekteve, objekteve, metodave dhe dhënien e opinioneve. Nga vetë natyra e tij, ky lloj auditimi ndërthur metodat investigative me ato shkencore të kërkimit dhe përpunimit të informacionit, operon mbi baza të larmishme dijesh dhe eksperiencash, është më i hapur ndaj gjykimeve dhe interpretimeve dhe nuk kryhet sipas një protokolli standart paraprak. Është kusht vital për cilësinë e këtij lloji auditimi, që të aplikohen perspektiva të ndryshme e për rrjedhojë dhe audituesit duhet të vijnë nga sfera të ndryshme të aktivitetit njerëzor. Auditimi i performancës është një nga mënyrat kryesore përmes të cilit taksapaguesit, financierët, vendim-marresit, ekzekutuesit, media dhe shoqeria ne pergjithesi “ushtrojne kontroll” dhe penetrojne ne menyren se si kryhen punet dhe si arrihen rezultatet. Kriteret e këtij lloji auditimi janë të shumta dhe përmenden: vlera e shtuar, zinxhirët kompleksë të politikave, prania e risqeve, ndërhyrjet strukturore, obligimet ndërkombëtare, emergjenca sociale, materialiteti financiar, vizibiliteti i programit, mundësia për auditim, etj, etj. Auditimi i performancës nuk ka si synim të kritikojë sipërmarrjet qeveritare. Duke evidentuar shkaqet, proceset, funksionet, kapitalin human dhe financiar te perfshire ne kryerjen e “biznesit” qeveritar, ky lloj auditi synon korrektimet e duhura, aplikimin e teknikave më të fundit shkencore, përmirësimin e 3 E-ve (Ekonomicitetit, Efektivitetit dhe Efikasitetit) dhe tek e fundit 54 rritjen e mirëqënies sociale përmes aktivitetit ekonomik publik. Auditimi i performancës është në vetvete formë modernizimi për atë që auditohet dhe atë që auditon. Por cilat janë shtyllat kryesore mbi të cilat mbështetet auditimi i performancës? Të gjitha programet dhe sipërmarrjet qeveritare (dhe pjesa më e madhe e proceseve që ato gjenerojnë) munden, të paktën teorikisht, të analizohen nën lupën e një formule që përshkruan se si ato lëvizin nga një pozicion në tjetrin, duke shfrytëzuar burime të ndryshme, me qëllim arritjen e objektivave të caktuara. Në auditimin e performancës, formula që studion mbarvajtjen e punëve mbështetet mbi dy pyetje-shtylla kryesore: A po bëhen gjërat siç duhet? A po bëhen gjërat që duhen? Pyetja e pare fokuson kryesisht “prodhuesin” dhe adreson problemin nese vendimet e marra po zbatohen siç duhet. Kjo pyetje zakonisht shoqërohet me një perspektivë normative, që do të thotë se audituesi kërkon të dijë nëse zbatuesi i procesit i është përmbajtur rregullave ose kërkesave. Me qëllim zgjerimin e analizës, pyetja mund të shtrihet edhe mbi faktin nëse aktivitetet e realizuara janë ato të duhurat – duke e marrë të mirëqenë që proceset e përzgjedhura janë të mira. Deri në këtë fazë të procesit, auditimi i performancës fokusohet kryesisht mbi ekonomicitetin dhe efiçiencën e operacioneve (aspekti mikro). Objekti i analizës zgjerohet së tepërmi me pyetjen e dytë – nëse po bëhen apo jo gjërat e duhura. Me fjalë të tjera, nëse janë aplikuar politikat e duhura siç duhet, apo janë përdorur burimet adekuate. Kjo pyetje e dytë i referohet efektivitetit ose ndikimit në shoqëri. Në fakt, pyetja mund edhe të nënkuptojë se një sipërmarrje qeveritare – ose një masë e përzgjedhur për të arritur një objektiv specifik – po i ekspozohet riskut që të konstestohet nga audituesi. Një auditues performance, për shembull, mund të zbulojë një masë që është inefektive dhe jo në përputhje me objektivat. Por, në momentin që audituesi fillon të dyshojë nëse vetë përkushtimi publik është ose jo i arritshëm, ai/ajo duhet të tregojë kujdes për të mos tejkaluar kornizën e punës së vet duke shkelur kufirin dhe duke u futur në territor politik. 2.Prirjet aktuale ndërkombëtare në këtë fushë Funksioni i auditimit të performancës nga institucionet supreme të auditit nisi të aplikohej në fundin e viteve ’60 në Amerikë. Ky lloj auditi në Amerikë është shtrirë që prej atëherë në nivelet shtetërore dhe lokale të vendimmarrjes financiare. Shumë vende të tjera kanë sot një ekspertizë të pasur në auditet e performancës. Mund të përmendim Britaninë, Gjermaninë, Austrinë, Hollandën apo dhe fqinjen e rajonit Slloveninë. Në secilin prej këtyre vendeve, auditimi i performancës së institucioneve publike siguron jo vetëm rritjen dhe përmirësimin ekonomik të vendit, por është një formë e shprehjes së zbatimit të ligjit, rritjes së transparencës, përfshirjes sociale në vendim-marrje, pra tek e fundit një formë e aplikimit të demokracisë. Një qeverisje e mirë shprehet përmes një performance të mirë dhe vendet e zhvilluara perëndimore e kanë kthyer fokusin e tyre pikërisht tek auditet e performancës. Dekadat e fundit kanë qenë dëshmitare të ndryshimeve të thella ekonomike, sociale, politike, klimatike e demografike. Lëvizjet e popullsisë, ndryshimi i moshës mesatare të saj, rritja e kufizimeve në energji, burime ekonomike e monetare, kërkesat për rritje të vazhdueshme të mirëqënies, etj., të 55 gjitha këto kanë rritur ndërgjegjësimin e publikut për aktivitetin ekonomik qeveritar. Të amplifikuara edhe nga kriza e viteve të fundit, performanca është bërë sot një çështje e të gjithëve, qofshin këta punonjës të sektorit privat apo atij publik. Pikërisht për këto arsye, në secilin prej vendeve të sipërpërmendura, këto lloj auditësh zënë rreth 30-40% të punës audituese. Me përdorimin e mjeteve moderne të komunikimit të informacionit, ndikimi që raportet e institucioneve supreme të auditit kanë mbi performancën ekonomike qeveritare është sot më i madh se ndonjëherë. Vetëm në Slloveni, Gjykata e Llogarive citohet nga mediat 8-10 herë në javë për gjetjet e saj, duke qenë kështu një nga institucionet avangardë në ruajtjen e fondeve dhe transparencës publike. Në Hollandë, raportet e auditëve të performancës citohen dhe futen në referencat e doktorantëve, planeve strategjike të zhvillimit të institucioneve, manualet e operacioneve, etj. Në Britani, auditet e performancës nuk kufizohen vetëm në çështjet apo institucionet britanike, por e kanë kthyer vëmendjen mbi probleme në rang planetar e global, siç janë problemet e klimës dhe ato të energjisë. Gjithçka ka vetëm një emërues të përbashkët: rritjen e ndërgjegjësimit të strukturave vendim-marrëse, me synim përmirësimin e bërjes së gjërave, në mënyrë shkencore dhe bashkëkohore. Në një studim të kryer mbi auditet e performancës në 10 vende të rajonit, të cilat janë tashmë pjese e Bashkimit Europian ose aspirojne t’i bashkangjiten atij, rezulton nder te tjera se: 1. Një pjesë e mirë e vendeve kryejnë audite të përbashkëta pajtueshmërie dhe performance; 2. Pothuajse të gjitha SAI-t e këtyre vendeve janë pjesëmarrëse në trajnime dhe shkëmbim eksperiencash në fushën e auditimit të performancës. Këto seminare interaktive janë vitale në përftimin e ekspertizës dhe setit të nevojshëm profesional nga praktikat më të mira; 3. Koncepte fondamentale si “menaxhimi i performances”, “pergjegjesia e performances”, “standartet, indikatoret dhe parametrat e performances” jane ende “fjale te huaja” per shumicën e menaxherëve të sektorit publik; 4. Në mjaft prej këtyre vendeve, Parlamenti dhe/ose Qeveria nuk janë optimalisht të gatshme të trajtojnë siç duhet raportet e performancës (dhe jo vetëm) nga SAI-t përkatës dhe mund mos të jenë të detyruara ligjërisht të reagojnë për këto raporte; 5. Mungojnë sistemet efektive të menaxhimit të performancës dhe edhe kur janë prezente, mungojnë kapacitetet e përshtatshme menaxheriale, sistemet nuk janë të lidhura siç duhet me performancën aktuale dhe prania e konsulentëve dhe donatorëve të huaj vetëm sa krijon kunfuzion, sepse sugjerimet e tyre nuk janë të pajtueshme me kulturën menaxheriale; 6. Pothuajse në të gjitha SAI-t është sfidë e vërtetë të fusësh ndryshime dhe novacione, veçanërisht në një mjedis ku tradita është e rëndësishme. Përshtatja është një proces që kërkon kohën e vet dhe nuk duhet të vijë si revolucion, por si evolucion. Auditimi i Performancës është një kontribut direkt në llogaridhënien e Qeverive në Demokraci duke çuar në përmirësimin e këtij shërbimi për popullatën. Sipas intervistave, mund t’i klasifikojmë impaktet e auditimit të performancës, në 6 (gjashtë) tipe, duke dhënë për secilin tip treguesit që mund të përdoren për matjen e efekteve dhe afatet kur këto efekte do japin rezultatet. 56 Tabela Nr.8 Efekti i tipit të auditimit Matësi i efektit të auditimit të performancës Periudha në të cilën jepet rezultati Matësi është lehtësisht ose jo i matshëm 1. Instrumental a) Parashikimi i rezultateve Gjatë auditimit I Mirë b) Pranimi i rekomandimeve Afatmesëm, Afatgjatë I Mirë c) Zbatimi i rekomandimeve Afatshkurtër, Afatmesëm, Afatgjatë I Arsyeshëm d) Ndryshimet jo si pasojë e rekomandimeve dhe efektet anësore Afatshkurter, deri ne Afatgjate I Vështirë 2. Konceptual a) Procesi i mësimit dhe ndryshimi në perceptimin intelektual Nga koha e procesit deri në afatgjatë. I Vështirë 3. Interaktiv a) Kosultime dhe negociata me aksionerët Nga koha e procesit deri në afatmesëm I Vështirë b) Impakti në njohuritë e gjeneratave të ardhshme Afatshkurtër, deri në Afatgjatë I Veshtirë 4. Ligjor a) Interesi nga Media Afatshkurtër I Mirë b) Interesi nga Parlamenti Afatshkurtër I Mirë 5. Taktike a) Impakti në ndryshimet në procesin e vendimmarrjes Afatshkurtër deri në Afatgjatë I Mirë 57 3. Auditimet e Performancës në KLSH Të tilla auditime kanë filluar të kryhen në këtë institucion që nga viti 2008. Por në formën e tyre të strukturuar kanë filluar të zbatohen vetëm në vitin 2011, siç përmendet dhe në raportet vjetor të KLSH-së për “Rritjen e efiçiencës së veprimtarisë audituese, nëpërmjet fuqizimit të auditimit financiar dhe hedhjes se hapave me te shpejte drejt auditimit te performances”, duke rritur numrin e auditimeve financiare të mirëfillta dhe duke rritur ndjeshëm numrin e auditimeve të performancës. Më konkretisht, gjatë viteve 2011-2013 statistikat e këtij institucioni tregojnë : Tabela Nr.9 Numri sipas Tipeve të Auditimit Viti 2011 Viti 2012 Viti 2013 Auditime gjithsej 152 158 191 (153 të përfunduar) Auditime për ligjshmërine dhe rregullshmërinë (pothuaj financiare) 58 81 118 Auditim i kombinuar 74 50 Auditime financiare 10 17 21 Auditime performance 1 4 6 Auditime vlerësuese 4 2 Auditime tematike 5 4 8 % e auditimeve të performancës 0,7% 2.5% 4% Duke përfshirë një problematikë të gjerë, këto auditime kanë adresuar çështje si : integrimin në shoqëri të personave me aftësi të kufizuar, zbatimin e projektit për ruajtjen e liqenit të Ohrit, performancën e drejtorive të tatimeve dhe doganave, trajtimin e mbetjeve spitalore, marrëveshjen konçesionare të Aeroportit të Rinasit, Agjensinë Telegrafike Shqiptare, si edhe një sërë auditimesh performance të bashkive të ndryshme. Një pjesë e këtyre auditimeve është kryer me asistencë të huaj dhe kryesisht hollandeze, duke rezultuar kështu në një punë të mirë dhe me vlera për kërkime dhe thellime të mëtejshme në këto lloj auditesh. Gjithsesi, konceptimi i auditimeve të performancës në të kaluarën ka qenë ai i auditimit dytësor, njohës dhe pjesor, si pjesë rutinore e procesit të punës dhe jo si risi, punë krijuese e mirëfilltë, bashkëkohore dhe integrale. Me ndërrimin e filozofisë në vitet e fundit, auditimi i performancës po shndërrohet në një nga shtyllat e zhvillimit dhe modernizimit të KLSH-së. Në përgjigje të kësaj fryme të re, duke e trajtuar me prioritet të lartë auditimin e performancës së institucioneve publike në Shqipëri u krijua në 1 Tetor të 2012, departamenti i ri i auditimit të performancës. Aktualisht, pjesë e këtij departamenti janë 14 punonjës më formime të larmishme, eksperiencë të pasur dhe grada shkencore. Ky departament do te jete “shtylla moderne” e KLSH-se, një strukturë që do i shtojë vlerë jo vetëm këtij institucioni, por gjithë administratës publike dhe taksapaguesve shqiptarë. Një pjesë e rëndësishme e planit strategjik të institucionit, është kontribut i këtij departamenti, sinergjizimi i punës me departamentet e tjera, rritja e cilësisë dhe e numrit të auditimeve të performancës me synim arritjen e parametrave të SAI-ve homologe lider në rajon e më gjerë, shtimin e kapaciteteve njerëzore dhe infrastrukturore për këtë lloj auditi, përgatitjen e manualit të performancës për KLSH-në dhe asistimi në formulimin e parametrave të 58 performancës për sektorë të administratës publike, dhe të të gjithe administratës publike, edhe më tej se kaq në mjedise akademike, media, organizma profesionale, OJF, etj. Shtimi i vlerës së fondeve publike dhe rritja e përgjegjshmërisë janë disa nga objektivat strategjike që departamenti i ri ka futur në axhendën e institucionit. Ndër auditimet e realizuara nga ky departament do analizojmë disa prej tyre për të parë rritjen e përgjegjshmërisë së përdorimit të fondeve publike dhe shërbimit ndaj popullatës: 1. Ndarja administrative Gjetjet dhe Rekomandimet Gjetje 1: Qarqet nuk kanë një informacion mbi gjendjen ekonomike, numrin e popullsisë, të ardhurat që marrin nga taksat, tatimet, etj të NJQV e nivelit të parë. Sipas monitorimit të qarqeve të dhënat që ato dispononin ishin shumë të pakta. Në ligjin Nr. 8652, date 31.07.2000 “Per organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”, nuk jane percaktuar qarte funksionet e qarqeve dhe si rrjedhojë nivelet e qeverisjes vendore të nivelit të parë nuk raportojnë rregullisht tek këto të fundit, pasi nuk është i përcaktuar në ligj dhe staf jo i kualifikuar çon në informacion jo të drejtë dhe brenda afatit. Rekomandim 1: Të shikohet mundësia e një studimi për ndarjen territoriale administrative tokësore në drejtim të riorganizimit të qarqeve në rajone dhe të zërë vendin që duhet dhe numri i popullsisë të jetë jo më pak se 700,000 banorë dhe vija ndarëse e tyre të jenë basenet e lumenjve. Gjetje 2: Nga krahasimi i zonave rurale me ato urbane vihet re se këto të fundit janë më inefiçiente në realizimin e investimeve, në veçanti tek ato më të varfrat, duket qartë se decentralizimi nuk ka qenë i suksesshëm, pasi ato kërkojnë mbështetje nga pushteti qendror për të vazhduar veprimtarinë e tyre. Një situatë e këtillë tregon qartë diferencat që ekzistojnë ndaj komunave e bashkive, zbutja e të cilave kërkon një efiçencë të madhe administrimi të brendshëm, e cila nuk është arritur në asnjë komunë apo bashki me numër të vogël popullsie. Rekomandim 2: Të studiohet mundësia e bashkimit të NJQV të nivelit të parë ku ato që janë me numër popullsie të vogël të bashkohen me njëra-tjetrën duke marrë për bazë pozitën gjeografike, fqinjësinë e mirë dhe në përputhje me kulturën, traditën e interesat ekonomiko–sociale me synim rritjen e efiçencës në realizimin e investimeve në zbatim të funksioneve të veta. Gjetje 3: Nuk janë realizuar kryesisht nga komunat dhe bashkitë me popullsie të vogla investime në funksionit e shërbimit me karakter social, kulturor e sportiv. Këto evidentohen më tepër qarqet Kukës dhe Berat. Rekomandime 3: 59 Të shikohet mundësia e bashkimit të komunave dhe bashkive, cilat kanë gjendje ekonomiko financiare jo të mjaftueshme për kryerjen e këtyre investimeve në realizmin e funksioneve të veta, me qellim rritje e kapaciteteve administrative dhe shfrytëzimit të burimeve natyrore për krijimin e të ardhurave të veta. Në këtë proces të merret në konsideratë bashkëpunimi dhe mendimi me ekspertët e fushës, OJF etj. Gjetje 4: Diferencat që ka krijuar situata aktuale e ndarjes administrative-territoriale ka ndihmuar komunat dhe bashkitë, të cilat kanë numër të madh popullsie, në zhvillimin e tyre e cila ka sjell dhe rritjen e të ardhurave të veta. Nga ana tjetër në komunat dhe bashkitë e vogla, ku popullsia është larguar, situata financiare është përkeqësuar gjë që ka çuar në ngadalësimin e zhvillimit ekonomik dhe social si dhe vartësinë e tyre tek buxheti i shtetit. Rekomandim 4: Të bëhet një studim duke e orientuar ndarjen administrative–territoriale drejt bashkimit të komunave dhe bashkive të vogla dhe inefiçente me qëllim rritjen e besueshmërisë për përthithjen e projekteve, rritjen e efiçiencës, dhe krijimin e mundësisë së huamarrjes nga NJQV me qëllim financimin e shpenzimeve kapitale që shërbejnë për zhvillimin zonal dhe që krijon mundësia dhe lehtësira për zhvillimin e bizneseve të vogla. Gjetje 5: Policia e komunave dhe bashkive është pjesë e strukturës së institucionit dhe si rrjedhojë pjesë e shpenzimeve administrative. Për këtë arsye raportimi që realizohet në degën e thesarit nuk e ka të ndarë nga struktura administrative funksionin për rendin dhe mbrojtjen civile, si rrjedhojë ky zë nuk është i veçuar në buxhetin e pushtetit vendor. Kjo është arsyeja pse investimet në fushën e rendit dhe mbrojtjes civile nuk janë paraqitur në formularët e dorëzuar nga NJQV e nivelit të parë. Rekomandim 5: Të ndahen në të ardhmen shpenzimet dhe investimet për funksionin e rendit dhe mbrojtjes civile nga ato të administratës me qëllim përcaktimin sa më të qartë të realizimit të investimeve, pasi duhet të evidentohet nëse është zbatuar drejtë ky funksion. Gjetje 6: Ndarja e fundit administrative–territoriale nuk ka rezultuar të jetë bërë mbi bazën e një studimi të mirëfilltë dhe me kritere të qarta. Ka shumë NJQV të vogla të cilat nuk krijojnë mundësi për prosperitet dhe si rrjedhojë nuk ofrojnë shërbimet minimale ndaj komunitetit të tyre. Rekomandime 6: - Te analizohen faktoret historike, gjeografike dhe shoqerore te njesive te mundshme per t’u përfshirë në ndryshimet e ndarjes administrative, përpara se të realizohet bashkimi i komunave / bashkive. - Të shërbejnë si filiale të komunës / bashkisë kryesore objektet e NJQV që do përfshihen në këtë reformë administrative. Mosshkrirja e objektit bën të mundur dhe mos largimin e shërbimeve që ofrojnë këto NJQV tek banorët e tyre. - Të reduktohet në numër optimal stafi i komunës / bashkisë së shkrirë në filial, të cilët do të raportojnë dhe do të kenë lidhje me komunën / bashkinë kryesore. 60 Gjetje 7: Nga të dhënat e marra rezulton se rreth 48.5% e komunave kanë një popullsi nën 5,000 banorë dhe 32 % e tyre kanë një popullsi që varion nga 5,001–10,000 banorë. Këto shifra tregojnë se numri i popullsisë nuk ka shërbyer si kriter në ndarjen administrative–territoriale. Ndarje aktuale ka rezultuar inefiçente dhe jo efektive në realizimin e objektivave që këto NJQV kanë, sidomos në komuna. Rekomandim 7: Të realizohet një studim nga Ministria e Brendshme, Ministria e Financave dhe ekspertë të fushës për ndarjen e re administrativo – territoriale, duke marrë në konsideratë kriterin që numri minimal i popullsisë për çdo komunë të jetë jo më pak se 10,000 banorë ndërsa për bashki jo më pak se 15,000 banorë. Gjetje 8: Dobësitë e strukturës aktuale janë pjesërisht numri i madh i bashkive, komunave dhe i qarqeve dhe pjesërisht shpërndarja jo e qarte e detyrave midis shtetit, qarqeve, bashkive dhe komunave. (a)- Një pjesë e madhe e njësive administrative janë shumë të vogla për të kryer shërbimet e kërkuara nga ligjvënësit. (b)- Disa njësi të qeverisjes vendore e kanë të vështirë për të realizuar funksionet e veta që përcaktohen në ligj. (c)- Nuk ekziston një përcaktim i qartë i detyrave të Qarkut dhe si rrjedhojë nuk ekziston një koordinim/ informacion mbi proceset e punëve midis tij dhe bashkive ose komunave. Kjo ka ardhur si rezultat i mos përcaktimit të qartë të funksioneve të qarqeve në ligjin Nr.8652, datë 31.07.2000 “Per organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”, dhe si rrjedhoje nivelet e qeverisjes vendore të nivelit të parë nuk raportojnë rregullisht tek këto të fundit. (d)- Në Shqipëri nuk ekziston një hartë administrative ligjore. Sot përdoren disa harta që mund të quhen tregues të fshatrave dhe komunave, por që nuk përmbajnë kufijtë administrativë ligjorë të Shqipërisë. Hartat e sotme tregojnë se cilat janë fshatrat që përbëjnë një komunë dhe cilat janë komunat që përbëjnë një qark. Përsa i përket kufirit tokësor të fshatit apo komunës, asnjë nga hartat që përdoren sot, nuk përbëjnë atë që quhet hartë e kufijve administrativë zyrtarë. Këto harta janë të rëndësishme pasi duhet të kenë një përshkrim të saktë të vendndodhjes së tyre, gjithashtu shërben në hartimin e dokumenteve ligjor për leje ndërtimi, kontrata qiraje, etj. Rekomandim 8: - Të ngrihet komisioni për kryerjen e një studimi me qëllim kryerjen e një reforme gjithëpërfshirëse në sektorin publik, duke përfshirë një ndryshim të kufijve dhe delegimin e qartë të detyrave në qarqe, komuna dhe bashki. - Të merret në konsideratë e të shoqërohet me ligjin e saj përkatës harta administrative ligjore. Në këtë hartë të përcaktohen qartë kufijtë e fshatrave, komunave, bashkive dhe qarqeve. Për të pasur një hartë sa më të saktë grupi i punës të ketë si indikator dhe të regjistrojë të gjitha konfliktet në mënyrë që të bëhet edhe zgjidhja e nevojshme ligjore. Gjetje 9: 61 Decentralizimi financiar nuk ka qenë i suksesshëm, pasi sipas ndarjes aktuale shumë komuna nuk mund të mbledhin dot të ardhura të tyre, pra janë inefiçente. Gjithashtu kriteri raporti i të ardhurave të veta ndaj buxhetit të shtetit nuk është përdorur në ndarjen e fundit administrativo – territoriale që i është bërë. Duke shqyrtuar ndarjen aktuale administrative–territoriale për qarqet Berat, Kukës dhe Tiranë dhe ndryshimet që Shqipëria ka pësuar këto vitet e fundit themi se: kjo ndarje duhet ndryshuar per t’u pershtatur me mire zhvillimeve aktuale qe kane ndodhur ne Shqiperi, duke e orientuar studimin për ndarjen administrativo–territoriale në realizimin e të gjitha shërbimeve në mënyrë sa cilësore drejt qytetarëve. Ndryshimet në këtë ndarje të bëhen në mënyrë që bashkimet midis NJQV të nivelit të parë të shfrytëzojnë sa më mirë burimet natyrore që ato do kenë nën juridiksionin e tyre. Rekomandime 9: Të vendoset në studimin e ri për ndarjen administrative–territoriale kriteri i raportit të të ardhurave të veta ndaj totalit të ardhurave 40%. Ky kriter i jep mundësi NJQV të reja që të jenë efektive dhe më të pavarura ndaj buxhetit të shtetit. Të shpërndahen fonde të mjaftueshme për NJQV, duke projektuar një sistem të ri të ndarjes së të ardhurave publike midis qeverisjes qendrore dhe asaj vendore, me qëllim favorizimin e decentralizimit të mëtejshëm fiskal. Gjetje 10: Kriteri i raportit të shpenzimeve ndaj totalit të shpenzimeve nuk është marrë në konsideratë në ndarjen e fundit administrative–territoriale. NJQV e vogla kanë raportin e shpenzimet administrative më të ulët ndaj totalit të shpenzimeve se NJQV me popullsi më të mëdha. Rekomandim 10: Të kryhet një studim me qëllim uljen e shpenzimeve administrative ndaj totalit të shpenzimeve, pasi ndarja administrative-territoriale aktuale ka sjellë diferencime në drejtim të shpenzimeve administrative në raport me totalin e shpenzimeve. Gjithashtu studimi të fokusohet në rritjen e efiçencës së punës së NJQV e nivelit të parë për një kontribut parësor në programimin dhe realizimin e të ardhurave, administrimin e shpenzimeve administrative dhe kostove. Gjetje 11: Kriteri i numrit të punonjësve administrativ për 1000 banorë nuk është përdorur në ndarjen e fundit administrativo–territoriale që i është bërë. Kur numri i popullsisë së NJQV e nivelit të parë është i vogël, numri i personelit është më i lartë për 1,000 banorë. Rekomandim 11: Të kryhet një studim në lidhje me mundësinë e bashkimit të NJQV me popullsi të vogla me qëllim uljen numrit të personelit në 2 punonjës për 1,000 banorë dhe rekrutimin e stafit me kualifikimin e duhur. 2. Hekurudha Shqiptare 62 Gjetje: Hekurudha është duke u mbajtur në punë në kushte dhe rrethana shumë të vështira. Auditimi i kryer për gjendjen aktuale të hekurudhës reflekton situatën ekonomike dhe politike të saj. Shërbimi që i ofrohet shtetasve shqiptarë në sistemin hekurudhor në Shqipëri është i përballueshëm (tarifa të ulëta), por jo i sigurtë, jo-efiçient dhe aspak miqësor me mjedisin. Pritshmëria e përdoruesve të këtij lloj transporti është në kah të kundërt me shërbimin dhe politikat e zhvillimit të sistemit hekurudhor ofruar sot nga strukturat menaxhuese të tij . Ministria e Transporteve ka hartuar vazhdimisht politika dhe strategji për zhvillimin e sistemit hekurudhor, por që nuk kanë gjetur zbatim, pasi hartimi i tyre nuk ka qenë në raport të drejtë me fondet që jane vene ne dispozicion per t’i bere ato te zbatueshme. Politikat e hartuara nga Ministria e Transporteve për të krijuar një hekurudhë bashkëkohore, fleksibël dhe konkurruese në treg, pergjithesisht kane qene te pamundura per t’u realizuar nga Hekurudha Shqiptare me fondet ne dispozicion. Burimet e akorduara për mirëmbajtjen e infrastrukturës hekurudhore janë të pamjaftueshme dhe çojnë në degradimin e mëtejshëm të rrjetit, mirëmbajtja e infrastrukturës hekurudhore kërkon më shumë fonde, asnjë masë nuk është ndërmarrë për rehabilitimin e rrjetit hekurudhor, sektori i transportit hekurudhor është i pazhvilluar dhe pa investime thelbësore për mirëmbajtjen dhe përmirësimin e infrastrukturës. Hekurudha nuk po operon si një koorporatë e veçantë dhe të marrë vendimet e saj tregtare, për shkak të varësisë së saj dyfishe, ku politik-bërja dhe vendim-marrja për zhvillime strategjike i përket Ministrisë së Transporteve, ndërkohë që fondet e akorduara janë kompetencë e Ministrisë së Financave. Këshilli Mbikëqyrës ka kryer një punë rutinë duke miratuar programe ekonomike apo bilance, të cilat në fakt nuk kanë reflektuar politika menaxhimi dhe zgjidhje të mundshme të cilat do të mund të përmirësonin treguesit ekonomikë. Këshilli Mbikëqyrës ka luajtur rolin e një organi administrativ joefektiv, pa zhvilluar apo pa i propozuar Ministrisë së Transporteve politika të reja menaxhimi për një zhvillim të ri për Hekurudhën dhe përmirësim të treguesve të saj ekonomikë. DPHSH është pothuaj e pafuqishme për realizimin e objektivave të vendosura, pavarësisht përpjekjeve të saj për përqasjen e objektivave dhe realizimin e tyre. Në kushtet e pamjaftueshmërisë së fondeve për investim, si edhe të rënies së të ardhurave nga kontratat e transportit të mallrave ajo nuk ka mundur të realizojë objektivat për zhvillim afatmesëm apo afatgjate. Largesia midis objektivave te parashikuara dhe mundesive reale per t’i realizuar eshte tejet e skajshme. Faktorët që frenojnë zhvillimin, por dhe masat për përmirësimin e saj, janë bërë vazhdimisht prezente nga Administratori i Shoqërisë në raportet periodike të veprimtarisë ekonomikefinanciare të saj, drejtuar Këshillit Mbikëqyrës dhe analizuar prej saj dhe Ministrisë së Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjitikës, si dhe në materiale të veçanta drejtuar zyrtarisht titullarëve të MPPT, METE dhe Ministrisë Financave. Pavarësisht analizimit të faktorëve që frenojnë zhvillimin, por dhe masat për përmirësimin e rrjetit te transportit hekurudhor, te parashikuar ne VKM Nr.817, date 23.11.2011 “Per miratimin ne parim te planit kombetar te transportit” (rishikimi i pare pese-vjeçar), gjendja e tij është e pandryshueshme dhe vazhdon të përkeqësohet. Numri i punonjësve dhe stafit në HSH, përkundrejt rrjeteve të ngjashme hekurudhore, rezulton në një nivel të lartë. Është i nevojshëm hartimi i një strategjie afatgjatë, e cila të përfshijë reduktimin e ndjeshëm në numrin e punonjësve dhe stafeve, për të ruajtur koston dhe 63 përmirësuar produktivitetin. Reduktimi i punonjësve duhet të shkojë paralel me rritjen e investimeve në drejtim të mekanizimit dhe sinjalistikës hekurudhore. Në formën e saj aktuale hekurudha nuk mund të ketë një të ardhme, ku të ardhurat e gjeneruara nuk mund të mbulojnë koston e nevojshme për ta vënë në funksionim atë. Theksojmë se në gjendjen e saj aktuale, hekurudha shqiptare nuk mund të arrijë një pozicion të rëndësishëm në treg edhe në 7 vitet e ardhshme 2013-2020, pasi burimet e caktuara për mirëmbajtjen e infrastrukturës hekurudhore janë të pamjaftueshme, me rrezikun e përkeqësimit të mëtejshëm të rrjetit. Rekomandime: MPTT në mënyrë të menjëhershme të rishikojë planin e zbatimit të politikave dhe strategjive të hartuara për zbatim, në sistemin Hekurudhor në përputhje me fondet e akorduara. MPTT në bashkëpunim me Hekurudhën Shqiptare të bëjnë rishikimin e burimeve të akorduara për mirëmbajtjen e infrastrukturës hekurudhore, pasi janë të pamjaftueshme dhe çojnë në degradimin e mëtejshëm të rrjetit. MPTT, Këshilli Mbikëqyrës dhe Drejtoria e Përgjithshme e Hekurudhave, të rrisin frymën e bashkëpunimit midis tyre për të bërë të mundur realizimin e drejtimeve kryesore të strategjisë të zhvillimit të sistemit tonë hekurudhor, pjesë e objektivave të MPPT. Hendeku midis objektivave të parashikuara dhe mundesive reale per t’i realizuar, eshte tejet i skajshem. MPTT t’i propozoje Keshillit te Ministrave marrjen e vendimit qe Hekurudha Shqiptare te jete një koorporatë e veçantë, e cila të luajë një rol efikas për zgjidhjen e problemit të transportit në Shqipëri, duke: rritur të ardhurat; ulur koston; siguruar sisteme që lejojnë një formë më të sigurtë të funksionimit; të zhvillojë aftësitë komerciale dhe të marketingut që do ta mundësojnë hekurudhën të rivalizojë përkundrejt mënyrave më pak të qëndrueshme të transportit dhe më të ndjeshme ndaj kërkesave të tregut. MPTT të studiojë mundësinë e hartimit të një kontrate shumëvjeçare midis ministrive të transportit me shoqërinë e udhëtarëve/shoqërinë kryesore lidhur me subvencionin shtetëror për detyrimin e shërbimit publik që përcakton shërbimet e transportit të udhëtarëve që duhet të ofrohen, vëllimin (numrin e trenave, përbërjen e trenave) dhe cilësinë, duke evituar kompensimin e tepërt. Shërbimet fitimprurëse të mallrave nuk duhet të përfitojnë nga financat shtetërore MPTT të rishikojë dhe vlerësojë mundësinë e zbatimit të studimeve të fizibilitetit për zgjerimin në perspektivë të rrjetit për në Portin e Vlorës, Porto Romano dhe lidhjen me Aeroportin e Tiranës. Këshilli Mbikëqyrës të luajë rolin e një organi administrativ efektiv, duke propozuar në Ministrinë e Transporteve politika të reja menaxhimi për një zhvillim të ri për Hekurudhën dhe të orientojë organet drejtuese të HSH drejt zgjidhjeve të mundshme menaxheriale të cilat do të mund të përmirësojnë treguesit ekonomikë. DPH të bëjë ndarjen e qartë të llogarive për transportin e mallrave, transportin e udhëtarëve dhe infrastrukturen. Kjo ndarje do t’iu jape mundesi operatoreve ta llogarisin produktivitetin e personelit në bazë të formulave specifike për secilin aktivitet tregtar, pasi kjo ndarje e llogarive deri në këto momente ka qenë formale. DPH të hartojë një strategji afatgjatë, e cila të përfshijë reduktim të ndjeshëm në numrin e punonjësve dhe stafeve për të ruajtur koston dhe përmirësimin e produktivitetit, për arritjen e niveleve mesatare të BE-së të produktivitetit të personelit. Kjo politikë duhet bazuar në një parashikim të kujdesshëm të trafikut i cili do të kërkojë përditësim të rregullt. Reduktimi i punonjësve duhet të shkojë paralel me rritjen e investimeve në drejtim të mekanizimit dhe 64 sinjalistikës hekurudhore dhe mbulimin e detyrimeve financiare që rrjedhin nga ndërprerjet e kontratave të punës me punonjësit që do të reduktohen. DPH duhet të kryejë rishikimin e nivelit të sigurisë në të gjitha operacionet e Hekurudhës Shqiptare e cila duhet të përfshijë mirëmbajtjen e stacioneve hekurudhore, operacionet me trenin, adoptimin e një sistemi të ri të sinjalizimit dhe kontrollit, duke i dhënë hekurudhës një performancë më të mirë për sigurinë, dhe funksionimin e një sistemi hekurudhor efikas të sigurtë, i cili ndihmon në reduktimin e ndotjes së ajrit. DPH duhet të hartojë dhe vendosë procedura të përshtatshme për të mirëmbajtur vagonët hekurudhorë, të paktën në një gjendje të pranueshme. Mungesa e një procedure të tillë kufizon kryerjen e procesit te mirëmbajtjes të vagonëve të udhëtarëve, duke çuar në standarte të papranueshme për sigurinë e udhëtarëve, dhe po kufizon më tej numrin e udhëtareve. DPH të identifikojë faktorët që prekin produktivitetin e ulët, të vlerësojë arsyet dhe efektin e çdo faktori të identifikuar. Këtu duhet të përfshihet një analizë e strukturës së flotës e krahasuar me kërkesat e tregut dhe duhet përcaktuar numri i vagonëve të nevojshëm për nivelet e tanishme të trafikut. DPH duhet të hartojë politika të qarta marketingu në prezantimin e shërbimeve të rregullta të ndërmjetme Tiranë – Durrës dhe shërbimet në qytetet e tjera të rregullohen për të dhënë mundësi më të mira udhëtimi, duke pasqyruar nevojat e udhëtarëve. DPH duhet të rrisë fokusin dhe përgjegjësinë për të menaxhuar problemet e saj tregtare dhe ndryshimet organizative, si çështje urgjente që kërkojnë zgjidhje të menjëhershme, të cilat janë jetike për hekurudhën, nëpërmjet një ekipi efiçient për të trajtuar mundësi të reja të biznesit të mallrave, rigjallërimin e ofertave për udhëtarët, dhe papërshtatshmërinë e orarit ekzistues. DPH duhet marrë vendim në lidhje me flotën e tepërt që prek kostot e shfrytëzimit në mënyrë negative. Flota e mbetur duhet të zbatojë metoda të reja të shpërndarjes, bazuar në nevojat e tregut, në mënyrë që të rritet rendimenti i shfrytëzimit. DPH duhet të hartojë menjëherë një regjistër themeltar të AAM-ve edhe pse këto inventarë janë analitikisht në njësitë e biznesit të saj. Parimet e llogaritjes nuk plotësojnë standardet kombëtare të kontabilitetit dhe të praktikës së mirë dhe për më tepër prodhojnë vlera keq-drejtuese të aseteve dhe borxhe afatgjata. Objekte, të cilat duhej të kishin dalë jashtë përdorimit, mbahen ende në sistem dhe kanë vlera jo reale. DPH të heqë ose të jepen për skrap aktivet jo ekonomike. HSH është ngarkuara nga barra e aktiveve jo ekonomike, të cilat kanë rezultuar tepër nga ndryshimi i kërkesës për transport hekurudhor. Inventari i mjeteve lëvizëse që shfrytëzohen është një përqindje e vogël e aktiveve gjithsej, çka përbën një barrë të konsiderueshme për nivelet e produktivitetit dhe ndotjen e ambientit DPH duhet të ndërtojë një data-bazë adekuate nëpërmjet të cilit të bëhet vlerësimi i nevojave për mallra, shërbime dhe punë, pasi vërehen edhe diferenca mes planifikimit dhe realizimit të kontratave; ekzistojnë dallime të konsiderueshme në çmimet e artikujve të njëjtë në vite të ndryshme me karakteristika teknike plotësisht të ngjashme ose të njëjta. Në procesin e vlerësimit të nevojave dhe në përcaktimin e specifikave teknike duhet të marrin pjesë specialistë të fushës. 65 3. ATSH Gjetje: Veprimtarinë e saj ATSH e ushtron në bazë të Dekretit të Presidiumit të Kuvendit Popullor, Nr. 1960, date 09.11.1954 “Mbi Agjencine Telegrafike Shqiptare”. Ne kushtet e zhvillimeve te reja politike dhe ekonomike të vendit pas viteve 90-të në bazë të këtij ligji, ajo e mbështet veprimtarinë vetëm në një nen e konkretisht në nenin 8 të këtij Dekreti ku përcaktohet se “Agjencia Telegrafike Shqiptare varet nga Keshilli i Ministrave i cili cakton strukturën organizative”. Kjo bën që ky institucion të funksionojë deri tani pa ligj të rinovuar i cili të krijojë mundësinë e përcaktimit të rregullave të funksionimit dhe organizimit, lidhje organike me ligjet e tjera qe rregullojne veprimtarine e saj, t’i jape pavaresine si institucion, te percaktoje rregullat e bashkëveprimit me institucione të tjera shtetërore e privatë, kjo në kushtet e ndryshimeve të mëdha politike dhe ekonomike të ndodhura tashmë prej rreth 20 vitesh. Gjithashtu edhe rregullorja e saj e hartuar dhe rinovuar në vite, nuk është e mbështetur ligjërisht dhe e është e pa miratuar nga Këshilli i Ministrave. ATSH ka planifikuar dhe realizuar tregues ekonomikë (të ardhurat nga shitja e produkteve) në renie nga njeri vit ne tjetrin. Ne “Programet buxhetore” per vitet objekt auditimi, te hartuara nga sektori i financës, nuk i është kushtuar vëmendje objektivave të politikës së programit buxhetor, kjo referuar përkufizimeve sipas nenit 3 të ligjit Nr. 9936, date 26.06.2008 “Per Menaxhimin e Sistemit Buxhetor ne Republiken e Shqiperise”. ATSH nuk i ka përdorur me efektivitet burimet e saj, kjo duke parë tendencën në rritje të zërit paga kundrejt totalit të shpenzimeve në raport me tendencën në ulje të produktit të prodhuar nga i njëjti numër gazetarësh. Kështu duke krahasuar numrin e lajmeve të prodhuar në vitin 2008 deri në vitin 2011 rezulton se janë prodhuar rreth 21 % produkte në formë lajmesh më pak me të njëjtin numër gazetarësh dhe fond page në rritje. Ky subjekt nuk llogarit koston mesatare të prodhimit të lajmit dhe as atë të transmetimit të tij. Nuk ka bërë asnjë studim tregu me vlerë për nevojën publike për shërbimet e ATSH-së, vlerësimet dhe pritshmërinë e qytetarëve ndaj produkteve të saj. Të ardhurat në total dhe ato të krijuara nga kontratat me klientët e huaj kanë pësuar rënie nga viti në vit. Konkretisht në vitet 2008-2011 me të ardhurat e krijuara, ATSH ka mbuluar mesatarisht vetëm 7% të shpenzimeve të kryera. ATSH nuk ka standarde në formën e rregulloreve ose manualeve për: përcaktimin nëse një informacion është i saktë, i paanshëm dhe i vërtetë; vlerësimin e punonjësve për punimet në formën e dossierëve, komenteve, reportazheve dhe titujve; përcaktimin e kritereve, mbi të cilat bëhet përzgjedhja e lajmeve të huaja dhe vendase, të cilat përkthehen në shqip dhe në gjuhë të huaj; të bërë të mundur verifikimin e dhënies së lajmeve nga shpejtësia, saktësia, sasia dhe cilësia në raport me mediat e tjera. ATSH nuk ka bërë analiza nëse produkti i saj ka humbur treg gjatë viteve 2008-2011 nga konkurrenca, nuk ka bërë pyetësorë me konsumatorë të saj të ndërmjetëm (televizionet, gazetat, radiot, etj.) dhe fundorë (vizitorë të website të saj, qytetarë të thjeshtë të përzgjedhur rëndom, etj), për opinionin e tyre ndaj produktit të saj. Gjithashtu nga auditimi rezulton se ATSH nuk ka strategji të marketingut të produkteve dhe shërbimeve, si dhe nuk është hartuar asnjë plan strategjik afatmesëm dhe afatgjatë për realizimin e qëllimeve të saj në të ardhmen. 66 Për periudhën e audituar 2008-2011, në lidhje me Kontratat dhe Marrëveshjet me abonentët e huaj dhe vendas ATSH: Nuk ka bërë vlerësimin e nevojave dhe argumentimin ligjor të procedurave të lidhjes së tyre; Nuk ka negociuar para procesit të lidhjes së tyre me partnerët e huaj, për të arritur një çmim të arsyeshëm, bazuar në çmimet e tregut, vendas apo të huaj; Nuk ka raporte të ndjekjes apo monitorimit të kontratave dhe marrëveshjeve; Nuk ka të shprehur në mënyrë eksplicite ndjekjen dhe zbatimin e kontratave dhe marrëveshjeve të lidhura me partnerët e huaj; Nuk është nxjerrë asnjë urdhër administrativ për caktimin e personit që do të merret me ndjekjen e këtyre kontratave apo marrëveshjeve. Nuk është bërë punë e mirë në drejtim të lidhjes së kontratave me kompanitë celulare, agjensi të medias së shkruar dhe për dhënien e lajmit televizioneve kombëtare dhe jo kombëtare që operojnë në vend. Disa nga shkaqet e mos rinovimit apo mos pranimit të lidhjes së kontratave janë : Shfaqja e një mungese interesi ndaj shërbimeve që ofron ATSH-ja; Vështirësi teknike në hapjen e faqes së internetit; Mundësi të tjera informacioni falas që ofrohen përmes internetit; Mundësi reale për përvetësim të shërbimeve, nëpërmjet rrjedhjes së fjalëkalimeve të klientëve të ATSH-së; Kërkohet gamë më e gjerë lajmesh të kategorive të ndryshme: ekonomi, sociale, kulturë, etj. Rekomandime: 1. Duhet miratuar një ligj i ri për veprimtarinë dhe strukturën e ATSH-së. Këto ndryshime ligjore duhet të adresojnë specifikisht; Reformimin strukturor imediat të institucionit, duke punuar vetëm me sektorin jashtë vendit dhe për lajmet jashtë vendit. Rrjedhimisht duke përgjysmuar strukturën, buxhetin dhe numrin e punonjësve të saj. Ky reformim duhet ndërmarrë sa më shpejt, në mënyrë që të përfshihet në buxhetin e ri. Mundësinë e kalimit të ATSH-së si një drejtori e veçantë pranë Televizionit Shqiptar, përsëri duke theksuar përgjysmimin e strukturës dhe buxhetit të saj për të rritur efiçiensën. Edhe kjo mundësi duhet konsideruar ligjërisht sa më shpejt, në mënyrë që të implementohet me fillimin e vitit. Në zbatim të ligjit të ri, në një perspektivë afatmesme ose afatgjatë, të vlerësohet mundësia e privatizimit të ATSH-së, për të rritur pavarësinë, efiçiensën, cilësinë dhe konkurrueshmërinë e institucionit. Shumica e agjensive simotra në botë zotërohen privatisht ose pjesërisht privatisht. Në zbatim të ligjit të ri, në një perspektivë afatmesme ose afatgjatë, të vlerësohet mundësia e kalimit në një kompani sh.a mediatike me financime të përbashkëta të buxhetit të shtetit dhe shoqërive private. Në zbatim të ligjit të ri, ATSH duhet të hartojë rregulloren e brendshme, si dhe të hartojë planin strategjik afatmesëm dhe afatgjatë për realizimin e qëllimeve të saj në rritjen e performancës. 67 2. ATSH të marrë masa për fuqizimin e saj cilësor si e vetmja media shtetërore duke rritur performancën edhe në paraqitjen e saj vizive (internet, televizion, rrjetet sociale, etj) dhe konkretisht: ATSH të ngrejë grup pune, për të analizuar nivelin shumë të ulët të realizimit të ardhurave, për hartimin e preventivave që lidhen me koston e prodhimit dhe të transmetimit të produktit të saj, për studimin e tregut për nevojën e shërbimeve të ofruara nga ATSH si dhe t`i kushtojë vëmendje menaxhimit financiar në lidhje me objektivat e politikës së programit buxhetor. ATSH-ja duhet të marrë masa në drejtim të përmirësimit të përformancës të produktit saj për të bërë të mundur që; - të sigurojë një përshkrim të besueshëm, gjithëpërfshirës dhe të saktë të ngjarjeve të ditës, - të jetë një forum për shkëmbim komentesh dhe kritikash të grupeve përbërëse dhe më ndikuese të shoqërisë, - të prezantojë dhe qartësojë synimet dhe vlerat e shoqërisë, - të sigurojë qasje të plotë të ndodhive të ditës, me anë të së cilës i shërben publikut për të qenë i informuar, - te sherbeje si nje “watchdog” i qeverise. ATSH të hartojë standarde në formën e rregulloreve ose manualeve, etj, që të përcaktojnë, mënyrën e vlerësimit të punonjësve për punimet e tyre, ngarkesa në punë, verifikimin e dhënies së lajmeve në raport me mediat e tjera, të testojë veten dhe cilësinë e shërbimeve të saj nëpërmjet pyetësorëve. ATSH duhet të përmirësojë teknologjinë, me synimin kryesor rritjen e shpejtësisë në hapjen e faqes në internet, rritjen e shikueshmërisë, rritjen e numrit të lexuesve dhe përdoruesve të saj. ATSH, të intensifikojë marrëdhëniet me institucionet vendase dhe partnerët e huaj për përthithjen e projekteve me qëllim modernizimin e saj, të përdori të gjitha format e marketingut për rritjen e shitjeve të produkteve dhe të shërbimeve të saj për rritjen e të ardhurave, si dhe të përcaktojë kush ka detyrimin ligjor të ndjekjes dhe zbatimit të kontratave apo marrëveshjeve me partnerët e huaj. 4. Trajtimi i mbetjeve urbane në Bashkinë Fier Gjetje: Mungesa e politikave të duhura të mbetjeve, në lidhje me parandalimin e tyre, grumbullimin, trajtimin dhe depozitimin, si dhe mungesa e një shërbimi të përshtatshëm ka bërë që në zona të ndryshme të qytetit të Fierit, sidomos në brigjet e lumenjve, të gjenden pirgje mbeturinash të tipeve nga më të ndryshmet, duke i kthyer këto zona në të ashtuquajtura vend-depozitime të jashteligjshme mbetjesh dhe c’eshte më e keqja në zona të ndotura Zhvillimi i vrullshëm dhe rritja e konsumit kanë çuar në krijimin e një sasie të madhe mbetjesh të depozituara. Rreth 80% e të gjitha mbetjeve vijnë si rrjedhojë e veprimtarive bujqësore, industriale dhe të bizneseve, një pjesë e madhe e të cilave janë të ripërdorshme (plastikë, metal, letër, qelq, materiale të bio-degradueshme, materiale organike). Rreth 20% e sasisë së mbetjeve të krijuara vijnë nga mbetjet shtëpiake, një pjesë e madhe e të cilave janë të ripërdorshme. Fusha e depozitimit të mbetjeve në këtë qytet është e pa rrethuar edhe pse shumë pranë saj ndodhen shtëpi banimi të qytetarëve. Kjo mënyrë e administrimit të mbetjeve shkakton një 68 ndotje shumë të lartë të mjedisit. Mbetjet e hedhura në fushë çlirojnë e përhapin në ajrin përreth gazra toksikë që përbëjnë problem tejet serioz për shëndetin e qytetarëve. Ndërmarrja e Pastrimit nuk disponon dokumentacion apo standarde, ku të mbështetet për kryerjen e punës, sidomos për sa i përket sigurimit dhe transportit të mbetjeve. Vend-depozitimi i mbetjeve nuk ka kushtet më minimale për depozitimin e mbetjeve të rrezikshme si kimikate, mbetjeve spitalore, të cilat hidhen së bashku me mbetjet e tjera urbane, pa asnjë lloj trajtimi të veçantë. Në këtë vend-depozitim nuk ka peshore që të kryejë matjen e sasisë së mbetjeve të gjeneruara nga sektorë të ndryshëm të depozituara në fushë. Pranë vend-depozitimit janë ndërtuar disa banesa që mund të jenë formale, ndërkohë që shumica e tyre ekzistojnë para se kjo vend hedhje të caktohej si pikë depozitimi për qytetin. Pranë vend-depozitimit kalon lumi i Gjanicës, ujërat e të cilit ndoten nga mbetjet urbane dhe derdhen në det, duke shkaktuar dëmtime të pariparueshme për zonën përreth. Bashkia Fier, në kuadër të Planit Lokal të Menaxhimit të Mbetjeve të Ngurta, ka zgjedhur të zbatoje si opsionin me te mundshem, “Sistemin me tre Kosha”. Ne plan jane paraqitur dy opsione (skenarë) afatmesëm që do të zhvillohen më tej në një perspektivë afatgjatë. Bashkia Fier, mbështetur dhe në bazë të projektit Holandez, duhej të kujdesej për ndarjen e mëtejshme, të mbetjeve para se të depozitoheshin në fushën e mbetjeve për të krijuar lëndë të parë për kompanitë e riciklimit dhe mjete financiare për vete. Mungesa e informimit të publikut në lidhje me problemet e menaxhimit tё mbetjeve sipas hierarkisё ka sjellё pamjaftueshmëri tё njohurive në lidhje me pyetjet ku, kur, pse dhe sa mbetje prodhon komuniteti në shtëpi, biznese apo ambiente të tjera, dhe cilat janё mёnyrat e mbledhjes pёr tё lehtёsuar riciklimin e mbetjeve nё tёrёsi. Bashkia Fier në vitin 2010 ka hartuar Planin Lokal të Menaxhimit të Mbetjeve Urbane bashkiake të qytetit të Fierit, në bashkëpunim me CO-Plan (Instituti për Zhvillimin e Habitatit). Në këtë plan ndër të tjera janë përcaktuar dhe objektivat strategjike per t’u realizuar ne fushen e riciklimit të mbetjeve, drejtoritë përgjegjëse në bashki për realizimin e tyre bashkë me partnerët e tjerë si dhe afatet kohore. Objektivat e përcaktuar janë zbërthyer më tej në veprime të detajuara që janë te nevojshme per t’u ndermarre, por bashkia nuk ka ndermarre hapa te metejshem per plotesimin e tyre. Në fazat e mëvonshme të këtij projekti pilot është vënë re se: - kjo metodë realisht nuk ka funksionuar gjë që ka ardhur si rezultat i përzierjes së mbetjeve në sistemin e kazanëve me 3 ndarje. - procesi i riciklimit aktualisht zhvillohet në qendrën e riciklimit, në territorin e vend-depozitimit të mbetjeve urbane të Bashkisë Fier, por nuk u konstatua efikasitet i saj. - domosdoshmёria e dhënies së informacionit për përfitimet mjedisore të riciklimit, mёnyrat e grumbullimit tё mbetjeve është një nga mënyrat për të rritur pjesëmarrjen e komunitetit në kontributin e procesit tё riciklimit. - përveç mungesës së informacionit dhe të një tradite, mungesa e konteinerëve të ndarë dhe të përcaktuar sipas natyrës së mbetjeve kanë ndikuar dhe ndikojnë, duke bërë pothuajse të parealizueshëm zhvillimin e procesit të riciklimit. Vetë dampa ose fusha e mbetjeve nuk ka studim teknik e inxhinierik për sheshin e vend-hedhjes së mbetjeve urbane. Dampa ose fusha e mbetjeve nuk ka studim gjeomjedisi për sheshin e vendhedhjes së mbetjeve urbane dhe as Raport të Vlerësimit të Ndikimit në Mjedis - VNM. 69 Programet e hartuara dhe të realizuara nga Bashkia Fier për edukimin publik mbi mbetjet urbane kanë qenë sporadike. Programet për edukimin publik në këtë drejtim në pjesën më të madhe të rasteve kanë pasur një tematikë më të gjerë mjedisore dhe nuk janë përqendruar vetëm në tematikën e nxehtë të menaxhimit të mbetjeve urbane në qytetin e Fierit. Tregjet për materialet e rikuperueshme janë të rëndësishëm në kalimin nga një sistem linear për heqjen e mbetjeve në një sistem për rikuperimin e vlerës. Bashkia Fier është akoma në hapat e parë dhe ka bërë shumë pak për përmirësimin e situatës në lidhje me menaxhimin e mbetjeve. Bashkia Fier aktualisht po zbaton Planin Lokal të Menaxhimit të Mbetjeve, ku si objekt tjetër është shtrirja e shërbimit cilësor dhe në zonat periferike të qytetit. Ajo nuk ka arritur të përzgjedhë metodën më të përshtatshme për menaxhimin e mbetjeve urbane. Projektet e Bashkisë Fier në lidhje me menaxhimin e mbeturinave, për të ardhmen janë tërësisht të lidhura me vënien në zbatim Planit Lokal të Menaxhimit të Mbetjeve. Referuar prodhimit aktual të mbetjeve në nivel lokal, jetëgjatësia e përdorimit të këtij venddepozitimi të rehabilituar do të shkonte jo më shume se 2-3 vjet. Ky studim nuk është vënë në jetë nga Bashkia Fier, si rezultat i mungesës së fondeve të nevojshme për realizimin e tij. Duke marrë në konsideratë trojet në dispozicion në Rajonin e Fierit, çmimin e tokës dhe distancat nga akset e rrugëve, ndërtimi i një landfill-i rajonal në bashkëpunim me njësitë lokale kryesore si Vlora, Lushnja, Berati dhe qytete të tjerë më të vegjël, si dhe me Komunat përreth mund të jetë një zgjidhje ekonomike. Politika kombëtare vazhdon të shikojë si mënyrën më të përshtatshme ndërtimin e një landfill-i rajonal për të menaxhuar në mënyrë të integruar mbetjet urbane edhe për vitet në vazhdim. Kosto kapitale dhe kosto e përdorimit të landfille-ve lidhet direkt me numrin e popullsisë për të cilën planifikohet dhe sasinë e mbetjeve të prodhuara. Kosto e përpunimit të mbetjeve është afërsisht dy herë më e ulët për një landfill që i shërben një popullsie prej rreth 250.000 banorësh që mendohet të ketë rajoni se ajo e një landfill-i të planifikuar për 90.000 banorë që parashikohet të ketë qyteti i Fierit për vitet 2015-2016. Si rezultat, landfill-i lokal është një alternativë e përjashtuar, për shkak të kostove të larta dhe zgjidhja do jetë një landfill rajonal. Gjithashtu, përdorimi i mjeteve të transportit në landfill duhet të marrë në konsideratë ekonominë e shkallës, pasi përdorimi i tyre për një sasi të ulët mbetjesh do të rezultonte me rritje të kostos kapitale të këtyre mjeteve dhe të shpenzimeve operative të përpunimit të mbetjeve. Deri në vitin 2015 është parashikuar të arrihet në nivelin e riciklimit të 15% të mbetjeve totale të gjeneruara nga sektorë të ndryshëm. Me ndarjen në burim të mbetjeve në tre konteinerë duhet të rritet sasia e mbetjeve të ricikluara. Përsa i përket bashkëpunimit të Bashkisë Fier me Ministrinë e Mjedisit, Pyjeve dhe Administrimit të Ujërave dhe Agjencinë Rajonale të Mjedisit në drejtim të menaxhimit të mbetjeve urbane sipas udhëzimeve të SKM-së mund të thuhet se gjatë përgatitjes së PLMMU, specialistët e Bashkisë Fier janë konsultuar me ekspertë të ministrisë e ARM-së, duke patur si orientim kryesor pikërisht këtë strategji. Duhet theksuar se Bashkia Fier ka mbetur në hapat e para të realizimit të masave të përcaktuara nga Strategjia Kombëtare e Mbetjeve, në fazën e përcaktimit të objektivave afatgjata e afatmesme si dhe në përcaktimin e detyrave për drejtoritë përkatëse në Bashkinë Fier. Pas kësaj 70 faze nuk vërehet asnjë përparim i mëtejshëm në drejtim të realizimit të detyrave të përcaktuara nga SKM-ja. Një konkluzion i tillë është arritur duke marrë parasysh faktin se puna e kryer për hartimin e PLMMB ka rezultuar deri tani, jo efektive, pasi nuk është arritur as miratimi i këtij plani nga Këshilli Bashkiak i Fierit, në mënyrë që më pas të fillonte puna për zbatimin e tij. Rekomandime: Bashkia Fier në shërbim të qytetarëve e mbrojtjes së mjedisit të zbatojë strategjitë afatmesme e afatgjata për parandalimin e ndotjes dhe të marrë masa të forta për të nxitur zgjedhjen e opsionit më të mirë për minimizimin e mbetjeve, depozitimin, rikuperimin, riciklimin e kompostimin, si dhe ripёrdorimin e reduktimin e mbetjeve. Ndërmarrja e pastrimit Fier, bazuar në standardet e BE-së, të përcaktojë, rregullore, udhëzime, kritere, standarde, manuale dhe dokumente e formularë standardë që duhen në të gjitha fazat e menaxhimit teknik dhe trajtimit mjedisor të mbetjeve urbane nga grumbullimi deri tek depozitimi i tyre. Bashkia Fier, në bashkëpunim me Ministrinë e Mjedisit, Pyjeve dhe Administrimit të Ujërave, të marrë hapat e duhur ligjorë për mbylljen e fushës së depozitimit të mbetjeve urbane të qytetit Fier dhe ndërtimin e një landfill-i të ri rajonal për depozitimin përfundimtar të mbetjeve urbane. Bashkia Fier në bashkëpunim me Ministrinë e Shëndetësisë, Spitalin Rajonal të Fierit dhe struktura te tjera t’i jape zgjidhje te menjehershme menyres se depozitimit, grumbullimit, transportimit dhe trajtimit të mbetjeve spitalore me ndikim shumë negativ në mjedis dhe shëndetin human. Bashkia duhet të nxisë realizimin e modelit të ndarjes në burim të mbetjeve urbane sipas një kompozimi “praktik” te koshit te riciklimit dhe ne perputhje me strategjine e MMPAU-së, në mbetje: - të riciklueshme (të thata); - organike/të ndryshme (të njoma); - të rrezikshme. Të miratohet në Këshillin Bashkiak të Qytetit të Fierit Plani Lokal i Menaxhimit të Mbetjeve Urbane i hartuar në vitin 2010 në bashkëpunim me CO-Plan dhe të fillojë zbatimi i tij. Bashkia Fier duhet të vendosë, cilët materiale duhet të riciklohen, cilët materiale do të grumbullohen dhe në çfarë volumi, në mënyrë që të fillojë planifikimi i programit të riciklimit i bazuar në legjislacionin specifik të vendit, duke siguruar një mundësi bashkëpunimi midis publikut dhe sektorëve privatë. Bashkia Fier të ndërmarrë hapat e duhur ligjorë që Ndërmarrja e Pastrimit Fier dhe kompania e kontraktuar nga Bashkia Fier për riciklimin e mbetjeve urbane, të pajisen me leje mjedisore për ushtrimin e aktivitetit të tyre. Bashkia Fier në bashkëpunim me donatorët të hartojë programe efektive për edukimin e publikut (komuniteti, shkollat) në drejtim të çështjeve që kanë të bëjnë me menaxhimin e mbetjeve dhe riciklimin e tyre, duke siguruar bashkëpunimin me qytetarët dhe sektorin privat, bazuar në legjislacionin specifik të vendit. Bashkia Fier të hartojë program të veçantë për të arritur progresin e nevojshëm në procesin e ndarjes së mbetjeve shtëpiake në kazanë të ndryshëm, me qëllim riciklimin e tyre, në drejtim të: - informimit dhe ndërgjegjësimit të komunitetit në nivel lokal, - stimulimit, promovimit dhe mbështetjes së publikut. 71 Bashkia Fier të monitorojë performancën për çdo komponent të veçantë të menaxhimit të mbetjeve urbane më qëllim që ai të jetë sa më efiçent dhe efikas për të ardhmen. Bashkia Fier në bashkëpunim me Ndërmarrjen e Pastrimit të Qytetit të Fierit, të: - llogarisë saktë koston e plotë të menaxhimit të mbetjeve urbane, - përcaktojë tarifën e diferencuar për çdo kategori që përfiton në bazë të kostos, - mundësojë rritjen e nivelit të arkëtimit të tarifave të pastrimit, - kryejë rakordime për përcaktimin e saktë të numrit të bizneseve dhe numrit të familjeve të cilët paguajnë tarifën së pastrimit, - të mundësojë rritjen e investimeve në fushën e menaxhimit të mbetjeve urbane. Bashkia Fier të marrë parasysh hartimin e Rregullores së Menaxhimit të Mbetjeve Urbane duke u mbështetur në Strategjinë Kombëtare të Mbetjeve si dhe në Planin Lokal të Menaxhimit të Mbetjeve Urbane. 5. Kontratat e shërbimit të dializës në QSUT dhe ish-Spitalin Ushtarak Gjetje: Ministri i Mbrojtjes, me urdhërin Nr.171, datë 05.02.2010, ka urdhëruar Repartin Ushtarak 4666, me fondet buxhetore të miratuara për vitin 2010, të përballojë shpenzimet për shërbimin e dializës për ushtarakët aktivë të FA, si edhe ka urdhëruar Spitalin Ushtarak Qëndror Universitar (SUQU) të veprojë në përputhje me aktet ligjore e nënligjore fuqi për prokurimin e shërbimit të dializës. Tenderi është zhvilluar në daten 09.04.2010, me procedure me “negocim pa shpallje te kontrates” me fond limit 94.507.560 leke pa TVSH. Ne tender eshte ftuar te marre pjese vetem operatori ekonomik "UNIVERS-ALB". Ky operator ka dalë fitues dhe në datën 15.04.2010 është lidhur kontrata e zbatimit ndërmjet SUQU dhe këtij operatori ekonomik. Perdorimin e kesaj procedure Autoriteti Kontraktor e ka mbeshtetur ne piken 2, germa “b”, te nenit 33, të Ligjit Nr.9643, date 20.11.2006 “Per Prokurimin Publik” e cila percakton se: “Procedura me negocim, pa botim paraprak të njoftimit të kontratës, mund të përdoret kur, për arsye që lidhen me të drejtën ekskluzive ose të drejtën e autorit, kontrata nuk mund të ekzekutohet pervecse me nje operator te vetem ekonomik”. Kushti plotesohet vetem ne rastet e artikujve për të cilët nuk ka konkurrencë në treg dhe kur një gjë e tillë vërtetohet nga autoriteti perkates, qe mbikeqyr konkurrencen ne treg”. Perderisa nuk ka fakte te shkruara qe ta përkufizojnë këtë operator si të vetmin në treg, nuk mund të thuhet që ky është operatori i vetëm që ofron këtë shërbim, duke e konsideruar qëndrimin e SUQU si të paracaktuar. Spitali minimalisht duhet t’i ishte drejtuar Autoritetit te Konkurrences per te konfirmuar kete fakt. Për këtë procedurë të drejtpërdrejtë, Autoriteti Kontraktor i ka kërkuar operatorit ekonomik në kërkesat e veçanta dhe paraqitjen e licencave përkatëse lidhur me shërbimin objekt i kontratës, të lëshuara nga Ministria e Shëndetësisë. Mirëpo, licencat profesionale nuk janë dokumente që provojnë se operatori ekonomik ka të drejtë ekskluzive për shërbimin e hemodializës në tregun shqiptar, në përputhje me nenin 9, të Ligjit Nr.9643, date 20.11.2006 “Per Prokurimin Publik”, i cili percakton se: “ky ligj nuk zbatohet per kontratat e sherbimit publik, te lidhura nga një autoritet kontraktor me një tjetër kontraktor ose bashkim autoritetesh kontraktore, bazuar në një të drejtë ekskluzive, që ata gëzojnë sipas legjislacionit në fuqi”. Pra, e drejta ekskluzive duhet të jepet sipas legjislacionit në fuqi kur një gjë e tillë vërtetohet nga autoriteti përkatës, i cili mbikëqyr konkurrencën në treg. Për pasojë përdorimi i kësaj procedure 72 prokurimi vjen në kundërshtim me Ligjin Nr.9643, date 20.11.2006 “Per Prokurimin Publik”, me VKM Nr.1, date 10.01.2006 “Për rregullat e Prokurimit Publik” dhe me ligjin Nr.9121, datë 28.07.2003 “Per Mbrojtjen e Konkurrences”, i ndryshuar. Kjo shkelje ka sjellë formalizëm në zbatimin e kësaj procedure prokurimi, shmangien e konkurrencës, përqendrim të kufizuar të këtij tregu vetëm në një operator ekonomik, abuzim me pozitën dominuese në treg, e shoqëruar kjo me efektivitet të munguar në përdorimin e fondeve buxhetore. Po kështu ka sjellë efekte negative ekonomike me rritje të ndjeshme të kostove buxhetore të këtij shërbimi, të cilat kanë dalë në dukje dhe janë reflektuar gjatë zbatimit të kontratës së shërbimit. Nga SUQU, në datën 15.04.2010 është lidhur kontrata e zbatimit me Nr.146, me operatorin fitues "UNIVERS-ALB. Kontrata ka për objekt dhënien e shërbimit të dializës për 60 pacientë, për 14 seanca secili në muaj, me vlerë të një seance 12.501 lekë dhe në total 94.507.560 lekë, pa TVSH. Kontrata do të shtrihej me afat kohor 60 muaj. Kjo kontratë, në zbatim të nenit 3, është rinovuar dy herë, duke i shtrirë afatin e zbatimit deri në fund të vitit 2012 (madje është rinovuar edhe për vitin 2013). Burimi i financimit në të gjitha rastet ka qenë buxheti i shtetit, nëpërmjet Ministrisë së Mbrojtjes dhe institucioneve vartëse të saj. Në total për të gjithë periudhën e zbatimit, Spitalit Amerikan i janë paguar për shërbimin e kryer 397.981.836 lekë. Nga auditimi mbi zbatimin e kontratës u konstatua: a) Në paragrafin e 4 të nenit 2 dhe në paragrafin e 2 të nenit 3 të kësaj kontrate përcaktohet se, “rinovimi i kontrates do te behet cdo fillim viti, ne rast se akordohet fond nga buxheti i shtetit”. Në zbatim të kësaj pike Drejtori i SUQU, në datën 08.01.2011 rinovon kontratën për vitin 2011, me afat deri në datë 31.12.2012 dhe në datën 04.01.2012 rinovon kontratën për vitin 2012 me afat deri në 31.12.2012. Por u konstatua se, në buxhetin e SUQU dhe të Ministrisë së Mbrojtjes nuk janë planifikuar fonde si për vitin 2011, ashtu edhe për vitin 2012 me destinacion mbulimin e këtij shërbimi. Për pasojë në zbatim të kësaj pike të kontratës, Drejtori i Spitalit duhej të njoftonte kontraktuesin për ndërprerjen e kontratës, për të mos krijuar detyrime financiare dhe mos vënien në vështirësi buxhetin e shtetit për pagimin e tyre. Gjithashtu, duke parë sasinë e madhe të fondeve që konsumon ky shërbim për shkak të ofrimit nga të tretë, duhej të ndërhynte dhe të insistonte pranë Ministrisë së Mbrojtjes, Ministrisë se Shëndetësisë, Ministrisë së Financave, madje dhe në Këshillin e Ministrave për planifikimin e fondeve dhe marrjen e masave për kryerjen e këtij shërbimi nga vetë SUQU. b) Ne paragrafin 3 te nenit 3 te kontrates percaktohet se, “kjo kontrate nderpritet ne rast te implementimit te sherbimit te hemodializes ne SUQU.” Vlera limit e kontratës ka dalë nga studimi i tregut i përgatitur nga QSUT. Dhe SUQU është bazuar në këtë studim, si në koston e shërbimit, në termat e referencave dhe në specifikimet teknike dhe në mbështetje të tyre ka përgatitur dokumentet e tenderit dhe vlerën e kontratës që do të prokurohej. Sipas këtij studimi të QSUT, për ndërtimin e një qendre të mirëfilltë hemodialize për trajtimin e 85-100 pacientëve, është llogaritur një kosto fillestare e përafërt rreth 810.000 euro, në të cilën janë përfshirë punimet për rikonstruksionin e ndërtesës prej 300 m2, aparatura dhe pajisje. Nëse drejtoria SUQU do të gjykonte bazuar në shumat që ky shërbim po harxhonte nga fondet publike (afërsisht 600.000 euro në vit) në zbatim të këtij neni të kontratës, paralel me zbatimin e saj, gjatë vitit 2010 duhej të gjente ambientet në ndërtesat e spitalit dhe të kërkonte pranë 73 Ministrisë se Mbrojtjes, Ministrisë se Financave dhe Ministrisë se Shëndetësisë dhe KM që të planifikoheshin fonde buxhetore për të bërë të mundur fillimin e këtij investimi, dhe jo të mjaftohej vetëm me kërkesa buxhetore drejtuar këtyre institucioneve për të shlyer detyrimet ndaj subjektit privat, që janë krijuar nga detyrimet e kontratës. (Në këtë rast vlen të theksojmë se, Spitali Amerikan ushtron veprimtarinë në ambientet e marra me qira apo me koncesion nga vetë SUQU). Mirëpo ka ndodhur e kundërta, pikërisht, për të motivuar zgjatjen e afatit te kontratës, gjatë vitit 2010, është ngritur grup pune tjetër për argumentimin e kostos së ndërtimit të një qendre hemodialize. Analiza e kostos së ndërtimit, vënies në funksionim të qendrës, si dhe kostot e realizimit të shërbimit (output-i), nxjerrë nga ky grup pune, është mbështetur në studimin e sipërcituar të bërë nga QSUT, por vërehet që çmimet për njësi të këtyre zërave janë dy herë më të larta se çmimet e përcaktuara në studimin e QSUT, pa ndonjë shpjegim të qenësishëm të këtij dyfishimi. Pavaresisht se studimi i referohet nje qendre qe do t’i sherbente 60 pacienteve (nga 80-100 që ishte studimi referues i QSUT), kosto për qendrën arrin vlerën 1.614.800 euro (kundrejt 810.000 euro të studimit të QSUT). Dhe në përfundim të studimit të SUQU, grupi i punës ka dalë me kete konkluzion: “Nisur nga kosto e larte e ndertimit te nje qendre dialize, mendojmë se vazhdimi i shërbimit të dializës realizuar nga Spitali Amerikan do të ruajë cilësinë e shërbimit, si dhe do te zgjidhe perfundimisht nevojat e pacienteve tane per kete sherbim”. Mbi këtë përfundim Drejtoria e QUSU ka motivuar kryerjen e këtij shërbimi në Spitalin Amerikan dhe ka rinovuar kontratën me Nr.146, datë 15.04.2010 deri në fund të vitit 2012 e në vazhdim. Por, nga auditimi në lidhje me analizën e ngritjes së qendrës së dializës dhe koston për vënien në funksionim të saj, del se vlera e realizimit të projektit të shërbimit të dializës e përcaktuar në studimin e SUQU prej 1.614.800 euro është dy herë më e madhe se vlera e përcaktuar në studimin e bërë nga QSUT, e cila është 810.000 euro. Po kështu, duke marrë në konsideratë se subjektet private punojnë me marzh fitimi, atëherë nëse ky shërbim do të kryhej nga vetë spitali kjo do të ishte një kosto e kursyer. Me një llogaritje të shpejtë, për një vit mesatarisht 11,6 milionë lekë ose rreth 83.000 euro do të kurseheshin vetëm për shkak të ofrimit me kosto të shërbimit dhe për të gjithë periudhën e zbatimit të kontratës Prill 2010 - Dhjetor 2012 rreth 35 milionë lekë ose 250.000 euro do të ishte kursimi total. Ky (kursimi) duhet të ishte shtuar si kosto oportune në alternativën nëse shërbimi i dializës do të kryhej nga vetë SUQU, duke ulur vlerën e realizimit të projektit të shërbimit. c) Në pikën 5/3 te nenit 5 te kontrates percaktohet se; “dhenesi, brenda vleres se percaktuar ne kontratë, merr përsipër hapjen e fistulave, vendosjen e kateterave, ekzaminimet laboratorike të nevojshme për pacientin, si dhe ushqimin e pacientit”. Në koston e shërbimit të një seance dialize, në çmimin 90 euro ose 12.501 lekë, pa TVSH, janë përfshire edhe çmimi i hotelerisë dhe i ushqimit të pacientëve. Pra, në vlerën e kontratës është përfshirë edhe kosto e hotelerisë dhe e ushqimit. Por gjatë zbatimit të kontratës të gjithë pacientët e trajtuar me dializë nuk janë trajtuar me ushqim dhe fjetje. Por, çmimi që zë ushqimi dhe fjetja në koston për njësi të një seance dialize është e pamundur të llogaritet, pasi siç u tha më lart, nuk kemi vlerësime të zërave të kostos. Megjithatë, duke qëndruar në këtë analizë, kemi rezerva edhe në vlerat e trajtimit me ushqim dhe hoteleri të pacientëve, të cilat ndikojnë jo pak në uljen e vlerës së projektit të ngritjes së qendrës së dializës. Si përfundim dalim konkluzionin: Edhe pse Spitali Ushtarak Qendror Universitar i ka pasur dhe i ka të gjitha mundësitë financiare dhe infrastrukturore për ngritjen e një qendre për trajtimin e hemodializës, ka neglizhuar 74 ngritjen e saj, me arsyen e mospërballimit të kostos nga buxheti i shtetit, duke vlerësuar gabim vlerën e këtij projekti dhe koston për njësi të shërbimit, me qëllimin e vetëm dhënien dhe vazhdimin e kryerjes së këtij shërbimi nga një operator ekonomik privat. Rekomandime: Rinovimi i kontratës me shoqërinë private "UNIVERS-ALB”, “Per dhenien e sherbimit te dializes per 60 paciente”, te realizohet vetem kur studimi ekonomik per kostot e sherbimit te konfirmojë këtë praktikë si më efiçientja dhe me efektivitet në përdorimin e fondeve publike. Një rinovim i pastudiuar pas këtij raporti do të ndikonte negativisht në performancën e përdorimit të fondeve nga ky institucion. Sa më shpejt të mundësohet ngritja e një grupi pune të përbashkët, me specialistë të fushës së dializës nga SUQU, QSUT dhe Ministria e Shëndetësisë, si dhe ekspertë të jashtëm të fushës ekonomike, që të analizojnë gjendjen dhe numrin e pacienteve që duhet të trajtohen me dializë, trendin e kërkesave për një periudhë të afërt dhe në funksion të kërkesës të përcaktojnë koston e saktë të këtij shërbimi Te bashkepunohet me Ministrine e Shendetesise, me Qendren Spitalore Universitare “Nene Tereza”, Tirane, dhe t’i kerkohet Keshillit te Ministrave, qe, ne funksion te nje projekti te vlerësuar drejt dhe me profesionalizëm, të japë mbështetjen e nevojshme financiare për të mundësuar krijimin e infrastrukturës së duhur për implementimin e shërbimit të hemodializës në ambientet e SUQU dhe nga vetë personeli mjekësor i SUQUT, si një mënyrë që do të rrisë ekonomicitetin dhe efektivitetin e përdorimit të fondeve për sigurimin e një shërbimi të tillë. 6. Akciza Gjetje: Organet doganore dhe tatimore kanë bërë përpjekje për arritjen e objektivave të përcaktuara për realizimin e të ardhurave nga akciza. Në këtë kontekst performanca e këtyre organeve duhet të ishte më e suksesshme: për mbledhjen e të ardhurave nga akciza në mënyrë ritmike dhe sipas parashikimeve, nëpërmjet rritjes së efiçiensës dhe efektivitetitit të strukturave të specializuara në drejtim të investigimit, monitorimit e kontrollit ndaj subjekteve të akcizës, si dhe bashkëpunimin me organet e tjera shtetërore për rritjen e nivelit të ardhurave nga akciza. Mungon analiza e të ardhurave të akcizës, planifikimi në strukturë sipas artikujve që do të ndikonte në ndjekjen e realizimit të këtyre të ardhurave nga organet doganore. Kontrollet e ushtruara nga strukturat e DPD dhe DPT lidhur me administrimin e të ardhurave nga akciza duhet të ishin më rezultative si në numër kontrollesh, ashtu dhe përsa i përket zbulimeve si dhe në zbatimin e masave shtrënguese ndaj subjekteve prodhuese dhe tregtuese të mallrave të akcizës. Rritja e prodhimit të naftës nuk është shoqëruar me shfrytëzimin e kapacitete përpunuese të saj, gjë e cila do të rriste të ardhurat që sigurohen nga akciza e nënprodukteve të saj dhe do të ndikonte pozitivisht dhe në zbutjen e problemeve sociale të vendit. Strukturat e MBUMK nuk ka arritur objektivat strategjikë në drejtim të zhvillimit të sektorit të vreshtarisë si burim i rëndësishëm për sigurimin e lëndëve të parë për industrinë e prodhimit të verës, alkoolit dhe të pijeve alkoolike, si edhe për shtimin e sipërfaqeve të mbjella me duhan. Mungon studimi i plotë në strukturë për artikujt që trajtohen me akcizë, specifikuar sipas direktivave të BE-së dhe artikuj të tjerë luksi ku mund të vendosej akciza në vendin tonë. 75 Nga analiza e sasisë së mallrave të akcizës të importuar në periudhat para ndryshimit të shkallës tatimore me sasinë e importuar mbas ndryshimit të saj për produktet kafe e papjekur dhe e pjekur, cigare, alkool dhe pije alkoolike, rezultoi se disa subjekte importuese kanë shfrytëzuar hapësirën ligjore të krijuar në periudhën para hyrjes në fuqi të ndryshimit të shkallës tatimore të akcizës duke importuar më shumë mallra dhe ndikuar në uljen e të ardhurave nga akciza. Mangësi në bashkëpunimin ndërmjet organeve shtetërore si DPD, DPT, MBUMK, METE që merren me administrimin dhe që ndjekin politikat e prodhimit të artikujve të akcizës kryesisht për prodhimet e vendit si karburantet, pijet alkoolike, rakia, vera, birra dhe duhani. Diferenca ndërmjet prodhimit të evidentuar të rakisë dhe të verës nga Ministria e Bujqësisë dhe deklarimit nga subjektet në organet tatimore kanë ndikuar negativisht në vjeljen e të ardhurave nga akciza për këta artikuj. Veprimet e ngadalta, shpesh herë kontradiktore të shkallëve të ndryshme të gjyqësorit indirekt kanë favorizuar shkeljet kryesisht me mallra të akcizës duke mos pasur ndikimin e duhur në zbatimin e dispozitave ligjore nga subjektet prodhuese dhe importuese të artikujve të akcizës. Rekomandime: Ministria e Financave të marrë masa për përgatitjen dhe dërgimin në Drejtorinë e Përgjithshme të Doganave të programit të të ardhurave që duhen realizuar nga akciza, të detajuar në strukturë dhe në zëra për artikujt e importit dhe të prodhimit vendas. Drejtoria e Përgjithshme e Doganave të rrisë përgjegjësinë dhe të forcojë punën e strukturave të specializuara dhe degëve doganore të saj në drejtim të investigimit, monitorimit dhe kontrollit të subjekteve importues dhe prodhues të artikujve të akcizës, me qëllim minimizimin e fenomeneve që ndikojnë negativisht në realizimin e të ardhurave nga akciza në Buxhetin e Shtetit. Ministria e Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjitikës të ndërmarrë studimin dhe t’i propozoje Qeverisë zgjidhjet ligjore për mundësinë e vënies në efiçiensë të industrisë përpunuese të naftës në vend duke hartuar dhe një Plan Strategjik Afatgjatë për këtë qëllim. Për rritur prodhimin, punësimin e për rrjedhojë të ardhurat nga akciza, Ministria e Bujqësisë të realizojë objektivat e përcaktuara në Planin Strategjik të miratuar nga Qeveria, që deri në fund të vitit 2015 të arrihet mbjellja në zonat rurale të cilat kanë kushte të përshtatshme klimatikotokësore, 20 mijë hektarë vreshta dhe një sipërfaqe deri ne 10 mijë hektarë me duhan. Ministria e Financave në bashkëpunim me institucionet e tjera të studiojë mundësinë e shtimit të gamës së artikujve që trajtohen me akcizë si dhe ndryshimet ligjore për nivelin e akcizës që dërgohen për miratim në Parlament të kenë efekt për periudha sa më të gjata kohore. Si një faktor për uljen e evazionit në të ardhurat nga akciza, të institucionalizohet dhe të forcohet niveli i bashkëpunimit ndërmjet DPD dhe institucioneve të tjera shtetërore që ndjekin politikat, nxitjen dhe evidentimin e prodhimit të artikujve të akcizës kryesisht për prodhimet e vendit si karburantet, pijet alkoolike, rakia, vera, birra dhe duhani. Duke qenë se sanksionet ligjore janë frenues të evazionit të mundshëm fiskal, DPD të rrisë numrin dhe impaktin e hetimeve dhe kallëzimeve penale ndaj subjekteve importues dhe prodhues të mallrave të akcizës që i shmangen detyrimeve ligjore. 76 7. Shërbimi parashkollor Gjetje: Ky auditim performance ka në qendër të vëmendjes shërbimin parashkollor, duke analizuar problematikën aktuale dhe instrumentat që strukturat shtetërore kanë në dispozicion për të përmirësuar situatën. Me termin “sherbim parashkollor” në këtë projekt-raport auditimi, do të nënkuptojmë të gjithë sistemin e çerdheve dhe kopshteve të cilat frekuentohen nga fëmijët e moshës 0-6 vjeç. Sot fëmija konsiderohet një subjekt aktiv që përfshihet në bashkëveprimin e vazhdueshëm me bashkëmoshatarët, të rriturit dhe mjedisin social dhe kulturor ku bën pjesë. Ky përfytyrim për fëmijën kushtëzon tiparet karakteristike që duhet të kenë institucionet parashkollore. Institucionet, shërbimet dhe qendrat përgjegjëse për kujdesin dhe mbrojtjen e fëmijëve, duhet të veprojnë në përputhje me standardet përkatëse në fushën e sigurisë, shëndetit, numrit dhe aftësive të personelit në dispozicion. Shërbimi parashkollor përballet me sfida të shumta dhe problematika të larmishme, duke filluar që nga aksesi i kufizuar në kopshte dhe çerdhe, e deri tek cilësia e diskutueshme e shërbimeve që ato ofrojnë. Kjo situatë mund të ketë disa pasoja negative. Në aspekt afatgjatë, nëse prindërit do të detyrohen të zgjedhin midis rritjes së fëmijëve dhe punësimit të tyre, kjo mund të ketë ndikim në zhvillimin social dhe edukimin e brezave të ardhshëm. Në aspekt më afatshkurtër, kjo është një situatë e cila ka ndikim në tregun e punës dhe zhvillimin ekonomik të një vendi. Këto aspekte janë shumë të rëndësishme dhe prandaj u ndërmor ky auditim, duke u fokusuar në aspektet strukturore të shërbimit parashkollor, të cilët janë të matshëm dhe përcaktohen nga një kuadër rregullator i caktuar. Këto aspekte të matshme janë: aksesi dhe regjistrimi në këtë shërbim, infrastruktura dhe mjedisi fizik i institucioneve parashkollore, raporti edukatore-fëmijë, kualifikimi i stafit edukator dhe atij psiko-social, organizimi i shërbimit shëndetësor dhe atij ushqimor. Pas analizimit të aspekteve të mësipërme, në përfundim të këtij auditimi, kemi arritur në konkluzionin se: Edhe pse është bërë shumë në drejtim të hartimit të standardeve sasiore dhe cilësore, përkujdesja ndaj fëmijëve të kopshteve dhe çerdheve nuk është e mjaftueshme. Nga auditimi rezultoi se: Aksesi i fëmijëve në arsimin parashkollor në Tiranë është ende i ulët, vetëm 39%, në krahasim me mesataren e vendeve të OECD ku niveli i pjesëmarrjes së fëmijëve në kopshte është 82%. Përfshirja e fëmijëve 5-6 vjeç në vitin përgatitor parashkollor është në nivelin 30%, nivel ky shumë herë më i ulët se mesatarja e vendeve të OECD, ku 90% e fëmijëve ndjekin të paktën një vit përgatitor parashkollor, duke u nisur edhe nga fakti se në shumicën e këtyre vendeve ky nivel edukimi është i detyrueshëm. Kërkesa për të ndjekur shërbimin parashkollor është shumë më e lartë se sa oferta nga sektori publik. Në treg janë të pranishëm edhe kopshtet private, por edhe pse numri i tyre është rritur nga viti në vit, ndikimi që ato kanë në zbutjen e diferencës kërkesë-ofertë është i vogël. 77 Rritja e popullsisë gjatë këtyre viteve nuk është shoqëruar me përmirësimin progresiv të infrastrukturës së shërbimit parashkollor dhe si pasojë gjendja e kopshteve dhe çerdheve rezulton e mbipopulluar. Kjo problematikë është e vështirë të zgjidhet deri në vitin 2015, pasi Bashkia e Tiranës ka realizuar vetëm pjesërisht objektivat e parashikuara në programin buxhetor të saj. Vonesat në shtimin e kapaciteteve akomoduese përmes ndërtimeve të reja, kanë përkeqësuar gjendjen ekzistuese. Kjo situatë kërkon zgjidhje sa më të shpejtë, për të mos e rënduar edhe më të ardhmen e këtij shërbimi. Në kushtet ku nevojat janë sa dyfishi i kapaciteteve, çdo fëmije i është cënuar hapësira individuale e përcaktuar në standardet përkatëse. Hapësirat e ngushta, nuk i lejojnë ata të lëvizin lirisht dhe të zhvillojnë potencialin e plotë. Një tjetër standard i cënuar është raporti edukatore-fëmijë, i cili është një tregues sasior i frekuencës së kontakteve ndërmjet tyre dhe një ndër indikatorët më të rëndësishëm të matjes së cilësisë së shërbimit parashkollor. Megjithëse Shqipëria ka vendosur teorikisht standarde korrekte dhe të krahasueshme me ato të vendeve të OECD në drejtim të raportit edukatorefëmijë, zbatimi i këtyre standardeve është akoma shumë larg. Nëse në vendet e OECD ky raport zbatohet rigorozisht, në sistemin tonë parashkollor në Tiranë këto raporte tejkalohen ndjeshëm dhe nuk marrin vëmendjen e duhur. Praktikisht, ky raport shkon nga 33-45 fëmijë për një edukatore. Edhe pse personeli i kualifikuar i çerdheve ka rëndësi jetësore në mirërritjen dhe përkujdesjen e fëmijëve, ka rezultuar se 64% e përgjegjëseve, 62% e kujdestareve /edukatoreve të fëmijëve dhe 50% e psikologeve/punonjëseve sociale nuk kanë arsimimin dhe kualifikimin e nevojshëm, gjë e cila ndikon negativisht në arritjen e objektivave të edukimit dhe zhvillimit të suksesshëm të fëmijëve apo në monitorimin e zhvillimit psikologjik tërësor të tyre. Shërbimi ushqimor përgjithësisht është i organizuar mirë dhe nga rezultatet e pyetësorit me prindërit, ka rezultuar se pjesa më e madhe e tyre janë të kënaqur me ushqimin që marrin fëmijët e tyre. Megjithatë, ne kemi konstatuar se menuja e ofruar, nuk është plotësisht në përputhje me udhëzimet e Organizatës Botërore të Shëndetësisë, përsa i përket produkteve ushqimore dhe gramaturave përkatëse të tyre. Ne kemi arritur në përfundimin se nëse në kopshtet tona do të përdoreshin gramaturat e ushqimit të miratuara nga OBSH, atëherë do të mund të përfitoheshin 29,18 milion lekë në vit, vlerë e cila mund të përdoret për të përmirësuar më tej shërbimin ushqimor të ofruar aktualisht. Shërbimi shëndetësor dhe ai psiko-social nuk janë në nivelin e duhur dhe kanë nevojë për ristrukturime dhe rikonceptime të mëtejshme. Rekomandime: Në mbështetje të objektivave të saj strategjike dhe duke mbajtur në konsideratë Objektivat Zhvillimore të Mijëvjeçarit të OKB, MAS të konsiderojë përfshirjen e nxënësve 5-6 vjeçarë në arsimin e detyruar me synim rritjen e aksesit në arsimin parashkollor. Ky shërbim mund të ofrohet në kopshte ose në klasat përgatitore pranë shkollave 9 vjeçare, nëse këto të fundit janë të konceptuara sipas standardeve të kopshtit. Në mbështetje të këtij rekomandimi, duhet theksuar se pothuajse në të gjithë vendet e Europës, edukimi parësor fillon me një vit përgatitor parashkollor, i cili është i detyrueshëm, ndërkohë që aktualisht në Shqipëri fëmijët e moshës 5-6 vjeç kanë të drejtën, por jo detyrimin, të ndjekin një vit përgatitor parashkollor. Gjithashtu, një nga 8 Objektivat Zhvillimore të Mijëvjeçarit të përcaktuar nga OKB për vendet anëtare të saj, është nxitja e arsimit bazë duke përfshirë ndër të tjera edhe një fazë përgatitore për fëmijët. Për më tepër, programi ndërkombëtar PISA i vlerësimit të nxënësve që kryet nga OECD. Ky program ka konkluduar se nxënësit 15 vjeçarë që kanë ndjekur të paktën një vit edukimi parashkollor, kanë 78 pasur rezultate më të mira në vitet pasuese të shkollës se sa ata që nuk kanë ndjekur asnjë vit edukimi parashkollor. MAS dhe Bashkia e Tiranës, në kushtet e kapaciteteve të kufizuara, të implementojnë një sistem regjistrimi në institucionet publike parashkollore i cili i jep prioritet pranimit të fëmijëve nga familjet me të ardhura më të ulta, si një masë afatshkurtër për të reduktuar momentalisht kërkesën e tepërt. MAS nëpërmjet mekanizmave të përshtatshme, të intensifikojë politikat inkurajuese ndaj kopshteve private, si një alternativë efektive për zgjerimin e kapaciteteve dhe reduktimin e diferencës kërkesë-ofertë për shërbimin parashkollor. MASH dhe Bashkia e Tiranës, të marrin në konsideratë kërkimin e burimeve alternative të financimit për shërbimin parashkollor, siç mund të jetë nxitja e partneritetit me donatorët vendas apo të huaj. Instrumentet vendore të planifikimit, duhet të vlerësojnë nivelet e ardhshme të popullsisë, nëpërmjet studimit të kushteve dhe tendencave aktuale të urbanizimit të Tiranës, me qëllim plotësimin e nevojave me infrastrukturë parashkollore për njësitë bashkiake të cilat kanë numrin më të lartë të fëmijëve 0-6 vjeç. Plani i ri i Përgjithshëm Rregullues i Tiranës, duhet të marri parasysh kërkesën e lartë për shërbimin parashkollor, duke përcaktuar sheshe të përshtatshme për ndërtimin e kopshteve dhe çerdheve të reja, si në periferinë e qytetit ashtu edhe pranë qendrës. Duke synuar një zgjidhje më afatgjatë për infrastrukturën e munguar të shërbimit parashkollor, Bashkia e Tiranës të konsiderojë mundësinë e integrimit të kopshteve dhe çerdheve në katet e para të ndërtesave të reja. QEZHEF të konsiderojë mundësinë për të publikuar shumën totale që do të prokurohet për ushqimin, pa detajuar vlerën për secilin pjese por vetëm sasitë e nevojshme. Në këtë mënyrë, do të mund të arrihet vlera më e mirë e parave, pasi praktika e publikimit të fondit limit për çdo pjese orienton operatorët drejt çmimeve. QEZHEF të marrë masa për të reflektuar në menunë e kopshteve dhe çerdheve udhëzimet e OBSH, nëpërmjet rishqyrtimit të gramaturave dhe rishpërndarjes së kostove aktuale për produktet ushqimore, duke ndihmuar kështu në mirë-rritjen e fëmijëve dhe në krijimin e një kulture të shëndetshme të të ushqyerit. QEZHEF në bashkëpunim me Bashkinë e Tiranës, të implementojë politika rekrutimi për stafin e çerdheve duke përzgjedhur punonjës me arsimin dhe kualifikimet e duhura, pasi cilësia dhe efektiviteti i këtij personeli ndikon drejtpërdrejtë në suksesin e hapave të para që hedhin fëmijët e kësaj grupmoshe. Bashkia e Tiranës në bashkëpunim me ASHR të shqyrtojë mundësinë për të kryer një shpërndarje të studiuar të burimeve njerëzore që mbulojnë shërbimin shëndetësor në kopshte dhe çerdhe, në mënyrë të tillë që ky shërbim të jetë i pranishëm edhe në 16 kopshtet dhe 5 çerdhet ku aktualisht mungon. DAR Tiranë të optimizojë shpërndarjen e psikologëve në kopshte, duke mbajtur në konsideratë numrin e fëmijëve të regjistruar në çdo kopsht si dhe duke i kushtuar rëndësi kopshteve me numrin më të lartë të fëmijëve me nevoja të veçanta. 79 8. Menaxhimi i pajisjeve mjekësore në QSUT Gjetje: Gjatë 15-20 viteve të fundit, një numër i madh i pajisjeve mjekësore të reja dhe moderne, me vlera relativisht të mëdha, janë blerë dhe janë instaluar pa iu kushtuar vëmendja e duhur përdorimit, mirëmbajtjes dhe trajnimit të stafit teknik dhe mjekësor, si dhe pjesëve të këmbimit. Blerjes ose dhurimit të pajisjeve të reja mjekësore, shpesh i është dhënë një prioritet më i madh se sa kujdesit ndaj pajisjeve ekzistuese mjekësore. Procedurat rutinë për kontrollin e shpërndarjes dhe testin e pranimit të pajisjeve, nuk funksionojnë në mënyrë të kënaqshme. Kur garancia skadon, shpesh nuk bëhet një kontroll i planifikuar. Puna për riparimet, nuk siguron cilësinë, gjë që do të thotë se pas riparimit, nuk bëhet asnjë testim për t'u siguruar që pajisjet punojnë siç duhet dhe brenda kushteve të sigurimit teknik. Sot QSUT është e pajisur plotësisht, me pajisje mjekësore moderne, me vegla, instrumente, kompjuterë dhe pjesë këmbimi të blera dhe të dhuruara nga donatorë të ndryshëm. Më serioze, janë mungesat dhe kryerja e papërshtashme e procedurave rutinë të prokurimit për mirëmbajtjen e aparaturave moderne mjekësore. Nuk përdoren mënyrat moderne të kërkimit të informacionit dhe komunikimit, si përdorimi i internetit, telefonit, dërgimi i fakseve dhe e-mail-eve. Asnjë përpjekje nuk është bërë për vendosjen e marrëdhënieve me departamentet e shërbimeve të kompanive të huaja. Kur blihen pajisje të reja mjekësore, vëmendje e pamjaftueshme i është dhënë përfshirjes në kontratën e blerjes, të trajnimit të stafit dhe dokumenteve të duhura teknike. Dokumentacioni teknik i pajisjeve mjeksore si, inventarët, urdhërat e punës, dokumentet e regjistrimit të mirëmbajtjes, të riparimeve, të prokurimit të pjesëve të këmbimit, mbledhja e manualeve të shërbimit dhe të udhëzuesve, janë pothuajse inekzistente. Stafi mjekësor nuk është trainuar për t’i kushtuar vëmendje të mjaftueshme çështjeve lidhur me pajisjet. Prandaj ata nuk kërkojnë shërbime për pajisjet të tilla si kontrolli i shpërndarjes, testimi i pranimit, mirëmbajtja preventive, kontrollet e sigurimit teknik dhe sigurimit të cilësisë. Nuk janë planifikuar fonde për trajnimin e përdoruesve të paisjseve mjekësore, stafit teknik dhe administrativ. Strukturat përgjegjëse, nga niveli më i lartë i drejtimit, deri në nivelin më të ulët spitalor, ekzistojnë, por pothuajse nuk funksionojnë ose funksionojnë në mënyrë të papërshtatshme. Rekomandime: I. Per Qendren Spitalore Universitare “Nëne Tereza” Drejtoria ekonomike të përfundojë kryerjen e inventarëve fizik të aktiveve të QSUT. Rezultatet e inventarëve për pajisjet mjekësore, të pasqyrohen në kontabilitet dhe për diferencat apo tepricat eventuale që mund të rezultojnë nga inventarët, të nxirren përgjegjësitë konkrete. NJIK të rakordojë me drejtorinë ekonomike për inventarët e pajisjeve mjekësore. Të mbajë një sistem inventari duke regjistruar të dhënat bazë të pajisjeve mjekësore si: pjesët përbërëse të pajisjeve, numrin e serisë, modelin, kompaninë prodhuese, inventarin e librarisë si kontratë blerjeje, akt kolaudime, manualet teknike, katalogët, manualet e instruksionit të përdorimit të instrumenteve, vitin kur ka filluar mirëmbajtja, dokumentimin e defekteve, kontrollet periodike dhe riparimet e kryera, etj. Të vendosen kodet e klasifikimit dhe numri i identifikimit unik për çdo pajisje mjekësore. 80 Të parashikohen fonde për kryerjen e kualifikimeve dhe trajnimeve për stafin mjekësor përdorues, për vënien në efiçience te plote te pajisjes “ANGIOGRAFI SHIMADZU” te instaluar në urgjencën e spitalit të ri. Të vihen në efiçiencë të plotë pune, të tre grafitë Dixhitale të vendosura në urgjencën e spitalit të ri. Të vendoset në katin e pavijonit të urgjencës së spitalit të ri, një pajisje grafi-skopi për t’i ardhur në ndihmë pacientëve të urgjencës. Të fillojë menjëherë vënia në efiçience te plote e “Akselerarorit Linear” te instaluar ne spitalin e Neurokirurgjisë. Të riparohet menjëherë dhe të vihet në efiçiencë të plotë pajisja e rrezatimit “BestTeratronic/Equinox (Kobalt)” e instaluar në spitalin Onkologjik. Të mbahet dokumentacioni për planifikimin dhe llogaritjen e kostos operative të përdorimit të pajisjeve mjekësore, kostos preventive dhe riparuese të mirëmbajtjes. Të bëhet informatizimi i inventarit të pajisjeve mjekësore, llogaritja e kostos operacionale dhe e kostos së mirëmbajtjes së pajisjeve, të bazohet mbi informacionin që do të sigurojë ky sistem elektronik. Në mbështetje të praktikave më të mira ndërkombëtare, të shikohet mundësia e marrjes me qira e pajisjeve mjekësore të kushtueshme. Për këtë, në bashkëpunim me Ministrinë e Shëndetësisë: Të ngrihet një grup pune për të studiuar tregun dhe llogaritjen e vlerave të kontratave të blerjes dhe mirëmbajtjes së paisjve mjekësore. Të negociohet dhe t’u kërkohet kompanive prodhuese që të lidhen kontrata për marrje me qera të pajisjve. Nëse realizohet, kontratat e qirasë të lidhen full risk, ku të përfshihet mirëmbajta preventive dhe riparuese. Rishikimi i rregullores së QSUT në lidhje me përshkrimin e punës, përcaktimin e detyrave dhe përgjegjësive, kompetencave të Njësisë Inxhinjerike Klinike, në qasje të politikave kombëtare të menaxhimit të pajisjve mjekësore. Për çdo vit, që në fazën e projektbuxheteve, të planifikohen fonde për trajnimin e stafeve të NJIK. II. Për Ministrinë e Shëndetësisë: Të hartohet dhe miratohet një Udhëzim për procedurat e dhurimeve të pajisjeve mjekësore, në të cilën të përfshihen kriteret për donacionet dhe për administrimin e dokumentacionit teknik të pajisjeve të dhuruara, duke përfshirë mbledhjen, paketimin, transportin, dokumentimin, pagesën e taksave doganore, si dhe c’paketimin dhe instalimin e pajisjeve të dhuruara. Për çdo vit buxhetor, t’i kërkohet Ministrisë së Financave, të planifikojë fonde për kualifikime dhe trajnime të vazhdueshme të stafit mjekësor dhe stafit teknik, me qëllim përdorimin me efiçiencë dhe efektivitet të plotë të pajisjve mjekësore. Të hartohet dhe të miratohet një udhëzim për vendosjen e rregullave për ta bërë të detyrueshme mirëmbajtjen preventive dhe riparuese. Për çdo vit buxhetor, të planifikohen fonde për tajnimin e stafeve përdoruese dhe teknike që merren me mirëmbajtjen e pajisjve mjekësore. Për të fuqizuar njësinë e menaxhimit të pajisjve mjekësore, duhet të funksionojë dhe të ngrihet në nivel Drejtorie, një strukturë brenda strukturës së Ministrsë. Në organikën e kësaj Drejtorie, të ketë staf të kualifikuar dhe të mirëtrajnuar në fushën e inxhinjerisë klinike dhe të funksionojë si njësi biomedikale e pa varur nga pikëpamja e kompetencës. Ristrukturimi dhe riorganizimi i Qendrës Kombëtare të Inxhinierisë Biomedikale, për ta fuqizuar atë me staf të kualifikuar dhe të mirëtrajnuar në fushën e inxhinjerisë klinike. Për këtë: 81 Të ngrihet një grup pune nga Ministria e Shëndetësisë, me specialistë të fushës së inxhinjerisë klinike, për të studiuar dhe rishikuar statusin e kësaj Qendre Kombëtare, përsa i përket formës së organizimit apo funksionimit si: institucion publik tërësisht buxhetor, ndërmarrje shtetërore me bilanc më vete, apo ndonjë formë tjetër organizimi si p.sh, shoqëri konçesionare, me sipërmarrje private apo ndonjë mënyrë tjetër organizimi. Ekspertiza e munguar e inxhinierisë klinike dhe mos kompetenca e strukturave organizative që merren në tërësi me menaxhimin e pajisjeve mjekësore, përpos probleme të profilit të përgjithshëm administrativ, financiar dhe teknik të trajtuara më sipër, ka sjellë pasoja edhe në performancën e menaxhimit shëndetësor të QSUT. 9. Censusi 2011 Gjetje 1: Struktura e Census ka pësuar ndryshime dhe shtesa të shpeshta, si në formë ashtu dhe në përmbajtje, duke u ndryshuar koordinatori teknik, kryetarët e njësive si dhe anëtarët pjesë përbërëse e tyre. Nëpunësit e përfshirë në strukturën e Census, pjesë e strukturës së INSTAT, nuk kanë qenë të fokusuar në punën dhe detyrat përkatëse, pasi struktura e Census ka ndryshuar disa herë. Mungon një Rregullore e plotë ku të jenë të përcaktuara detyrat dhe objektivat për çdo njësi të ngritur, si dhe një plan-kalendar pune me afate për realizimin e tij. Nuk ka pasur raportim të dokumentuar të njësive të Census mbi problematikat e shfaqura gjatë procesit, me qëllim përmirësimin e tyre. Konkluzione: Ndryshimet e shpeshta në strukturën e Census dhe mungesa e një rregulloreje me detyra të mirëpërcaktuara, kanë sjellë ulje të shkallës së përgjegjshmërisë në kryerjen e detyrave të personave pjesëmarrës në Census. Komunikimi verbal ndërmjet njësive të angazhuara në Census ka sjellë mosdokumentimin e problematikave të shfaqura gjatë procesit, me qëllim përmirësimin e tyre në të ardhmen. Rekomandim 1: INSTAT, në kuadër të zhvillimeve të sistemeve të informacionit nga Ministritë e Linjës, apo institucione të ndryshme, duhet të fillojë të krijojë një regjistër popullsie të përditësuar me të dhënat administrative dhe nga anketat. Ky regjistër do të mundësonte realizimin e Censusit të popullsisë dhe banesave në vitin 2021 bazuar kryesisht në regjistra, duke shmangur mënyrën tradicionale. Gjetje 2: Mungon një Rregullore e plotë për Njësinë e Administrimit dhe Financës ku të jenë të mirëpërcaktuara detyrat e ngarkuara për secilin anëtar të njësisë dhe një plan pune me afate për realizimin e tij. Struktura e Census 2011, dokument i firmosur nga drejtoresha e INSTAT, i cili grupit të auditimit ju vu në dispozicion vetëm fotokopje, ishte e paprotokolluar dhe vetëm në gjuhën angleze. Njësia e Burimeve Njerëzore të Census nuk ka evidenca të sakta në lidhje me numrin e stafit të kontraktuar, si dhe kontratat e lidhura me to janë të paprotokolluara. 82 Është rekrutuar personel me kontratë, jashtë strukturës së Census. Kontrata e lidhur me një punonjëse (në Njësinë e Burimeve Njerezore të Census) është e pabazuar, pozicion i cili është jashtë Strukturës së miratuar të Censusit. Mungojnë Termat e Referencës (ToR) për detyrat e kësaj Njësie. Termat e referencës për rekrutimin e stafit të jashtëm në Census janë të mirëpërcaktuara, por ato nuk janë në sinkron me dokumentet e kërkuara. Është vendosur si kriter që anketuesit nuk duhet të jenë të punësuar gjatë periudhës që do të kontraktohen nga INSTAT për Census, por për të vërtetuar këtë nuk është kërkuar asnjë dokument justifikues. Nuk ka korrespondenca për raportimin e kësaj Njësie të Census tek Menaxherja e Censusit, si dhe tek Drejtoresha e Përgjithshme e INSTAT. Mungon dokumenti me shkrim i hartuar nga Njësia e Hartografisë dhe i miratuar për ndarjen e zonave të Censusit si më lart. Mbi bazë e këtij dokumenti Njësia e Burimeve Njerëzore do të përcaktonte numrin e saktë të stafit të jashtëm që do të angazhohej në Census dhe do të fillonte procesin e rekrutimit. Janë përdorur dy standarte në lidhjen e kontratave me anketuesit e rekrutuar, për një pjesë janë lidhur kontrata pune dhe për pjesën tjetër janë lidhur kontrata shërbimi, në të cilat nuk janë parashikuar pagesa për sigurimet shoqërore dhe shëndetësore. Në kontratat e lidhura me personelin e jashtëm, nuk janë parashikuar penalitetet në rastet e mosushtrimit apo të shpërdorimit të detyrës. Ka patur vonesa në pagesën e 1.600 anketuesëve të kontraktuar. Pagesa e tyre është dhënë me vonesë në kundërshtim me kushtet e kontratës së lidhur me to. Konkluzione: Ndryshimi i vazhdueshëm i strukturës së Census, ka sjellë moskryerjen në kohë të detyrave për Njësitë e Censusit, që kanë sjellë ndryshime në përcaktimin e numrit të zonave të Census dhe si rrjedhojë edhe të numrit të stafit të jashtëm të rekrutuar të Census. Përdorimi i dy standarteve në lidhjen e kontratave për anketuesit, kontrata këto me kushte të ndryshme, megjithëse pozicioni i punës ka qenë i njëjtë, ka çuar në diferencim të këtij personeli. Mungesa e evidencave të sakta nga Njësia e Burimeve Njerëzore të Census në lidhje me numrin e stafit të kontraktuar dhe mosprotokollimi i kontratave të lidhura, si edhe bashkëpunimi jo në nivelet e kërkuara me Sektorin e Financës, ka sjellë mospërputhje të numrit të stafit të rekrutuar nga ai i paguar. Mos planifikimi i saktë i buxhetit dhe mungesa e koordinimit të njësive mes tyre kanë sjellë vonesa në pagesën e një pjese të anketuesve. Rekomandim: Në të ardhmen të merret në konsideratë që të ngrihen struktura mbështetëse për organizimin e punës për realizimin e projekteve të planifikuara në programe, që të minimizohen lëvizjet e punonjësve pjesë përbërëse e këtyre strukturave. Në formulimin e kontratave me punonjësit e rekrutuar, të specifikohen qartë të drejtat dhe detyrimet e palëve, aplikimi i masave shtrënguese disiplinore dhe administrative, duke i përdorur si një instrument ndërgjegjësues për integritetin dhe profesionalizmin e punonjësve të përfshirë në Census. 83 Gjetje 3: Nuk ka asnjë dokument që të vërtetojë se nga kush janë hartuar dhe miratuar Manualet përkatëse të Supervizorit – Kontrollorit – Anketuesit dhe Koordinatorit të Rrethit. Nuk është i dokumentuar raportimi i Njësive të Census mbi problematikat e shfaqura gjatë procesit, me qëllim përmirësimin e tyre. Nuk është i dokumentuar raportimi në hierarki nga anketues, kontrollor, supervizor, lidhur me problematikat e dala gjatë procesit. Në dispozicion të anketuesëve, kontrollorëve dhe supervizorëve, janë vënë numra celularësh duke shpenzuar një sasi të konsiderueshme të burimeve që kanë patur në dispozicion, kjo për të raportuar në çdo moment punën dhe problemet e dala, por asgjë nuk është e dokumentuar. Nuk ka patur një studim tregu për përzgjedhjen e kompanisë celulare. Nga përgjigjja e pyetësorit të popullatës rezultoi se nga anketuesit nuk janë zbatuar detyrat e përcaktuara në manual. Ka pasur parregullsi gjatë procesit të plotësimit, si p.sh ndryshimi i mjetit te plotësimit, plotësimi vetëm në formular apo dhe se ne rast refuzimi per t’u regjistruar do të aplikoheshin gjoba ndëshkuese për qytetarët gje qe nuk u zbatua. Konkluzione: Raportimi në hierarki anketues-kontrollor-mbikëqyrës-stafi i INSTAT, si edhe raportimi i njësive të Censusit tek Menaxheri i Census dhe Drejtoresha e Përgjithshme e INSTAT, si dhe problematika e shfaqur gjatë procesit nuk është e dokumentuar, e cila do të ndihmonte në përmirësimin e situatës gjatë procesit, si dhe në nxjerrjen e detyrave për procese të tjera regjistrimi. Rekomandim: Të përcaktohen dhe implementohen procedura të qarta dokumentuese të problematikave të ndeshura, per te adresuar sic duhet zgjidhjet e tyre ne te ardhmen. Ky dokumentim do t’i sherbeje edhe uniformizimit të praktikave të ndërmarra për të korrigjuar parregullsitë e konstatuara. Gjetje 4: Në pyetësor i është dhënë një rëndësi Modulit të Punësimit, duke i kushtuar 13 pyetje në pyetësorin individual, por në publikimin e rezultateve finale të Census 2011, ky modul është absolutisht i patrajtuar, duke mos paraqitur asnjë të dhënë nga përpunimi i rezultateve të marra në popullsi. Moduli i Arsimit është trajtuar me katër pyetje të përfshira në pyetësor, por në ndryshim nga draft-pyetësori prej 46 faqesh, në pyetësorin final nuk u përfshi pyetja se në cilin sektor janë shkolluar të pyeturit, në sektorin publik apo atë privat. Nuk ka patur anketues anglisht-folës të çertifikuar, megjithëse Census 2011 parashikonte edhe numërimin e të huajve në Shqipëri. Në disa raste janë përdorur si ndërmjetës në plotësimin e të dhënave njerëz të rastësishëm dhe të paautorizuar. Nuk ka një numër të specifikuar të formularëve të printuar në gjuhën angleze. Nuk ka gjurmë të bashkëpunimit me palët e interesit, si p.sh Drejtorinë e Përgjithshme të Policisë, e cila disponon një bazë të dhënash mjaft të detajuar për shtetasit e huaj rezident, shtetësinë e tyre, vendbanimet, etj. Nuk ka gjurmë bashkëpunimi për marrjen e të dhënave si referencë nga institucionet e vlerësuara si palë interesi për Census-in 2011, Ministria e Punës, Ministria e Brendshme, etj. 84 Konkluzione: Censusi nuk e ka përmbushur misionin e tij për pasqyrimin e nivelit të punësimit në vend, duke e bërë jo efektiv modulin përkatës të përfshirë në pyetësor. Përfshirja e pyetjes mbi arsimimin në sektorin publik apo atë privat, duke e ndërlidhur me pyetjet mbi punësimin dhe elementë të tij, do të jepte një pasqyrim real të përqindjes respektive të punësuarve të arsimuar në sektorin publik dhe në atë privat. Bashkëpunimi me palët e interesit do të sillte një programim më të mirë të punës në terren, duke u bazuar në të dhënat e tyre statistikore mbi shpërndarjen, vendbanimet e shtetasve të huaj në vend, kombësisë së tyre dhe pakicave kombëtare. Mungesa e anketuesve të çertifikuar për njohuritë e tyre në gjuhën angleze cënon vërtetësinë dhe besueshmërinë e të dhënave të pasqyruara prej tyre. Në rastet e kontaktit me shtetas të huaj, kërkesa për asistim nga një tjetër anketues duke kontaktuar kontrollorin ka qenë demotivuese, duke patur në disfavor faktorin kohë. Rekomandime: Plotësimi i pyetësorëve të Census të mundësohet edhe në faqet online të INSTAT (shqip dhe anglisht); kjo per te patur nje mbulim sa me te madh te popullsise, si dhe per t’i ardhur me pranë asaj kategorie që për shkaqe të ndryshme nuk mund të jetë prezent në banesë gjatë orarit zyrtar, (kur edhe bëhet numërimi). Pyetësori të formulohet në mënyrë të tillë që çdo pyetje e tij të vjelë informacionin e synuar, sikurse e parashikon edhe ligji në fuqi. Gjetje 5: Për planifikimin e fushatës publicitare nuk ka një argumentim konkret për arsyet e marrjes si referencë të fushatës së Irlandës së Veriut dhe jo të një shteti tjetër me karakteristika të ngjashme me vendin tonë. Marrja e fushatës publicitare të Census 2001 në Irlandën e Veriut paraqet diferencë në kohë, përveç diferencës në faktorët ekonomikë, socialë dhe kulturorë. Megjithëse në intervistë është e shprehur se ka pasur një përllogaritje financiare fillestare për këtë fushatë, në fakt nuk rezulton një e tillë, por vetëm vendosja e fondit limit bazuar në ofertat e agjensive të ofruara për ta kryer këtë shërbim. Argumentimi për fondin limit ka cituar vetëm numrin e televizioneve, por jo të radiove dhe gazetave. Citimi i vetem per keto te fundit ishte “me degjueshmeri te madhe” dhe “shperndarja ne gazeta 120-130 here”. Kriteret e përzgjedhura nuk argumentojnë arsyen e përzgjedhjes së tre televizioneve lokale ndërkohë që objektivi i vendosur nga njësia e publicitetit ishte informimi i publikut në të gjithë vendin. Kriteri i vetëm i vendosur prej Njësisë së Publicitetit për përzgjedhjen e radiove transmetuese, ka qene “audience maksimale”, nderkohe qe ne Shqiperi nuk ekziston asnje institucion i çertifikuar i cili mat audiencë radiofonike. Agjensia publicitare ka renditur radiot me dëgjueshmëri më të lartë (6 radio), duke mos përfshirë në listë Radio Tiranën, si radio kombëtare e cila mbulon me valë transmetuese gjithë vendin, për sa kohë kjo fushatë informuese duhet të arrinte çdo shqiptar apo të huaj rezident në Shqipëri. Përzgjedhja e gazetave është bërë mbështetur në kriterin e tirazhit më të madh dhe bazuar në këtë kriter janë përzgjedhur për publicitet një numër i madh prej 9 gazetash, me një kosto totale 9.428.000 lekë. Duke iu referuar pyetësorit të ndërmarrë nga ne në popullatë, në 500 85 (pesëqind) njësi ekonomiko-familjare ka rezultuar se 92.8% e të anketuarve janë informuar me anë të televizionit, 1.4% nëpërmjet radios, 2.9% nëpërmjet gazetave dhe 2.9% nëpërmjet burimeve të tjera, rezultate të cilat të çojnë në konkluzionin se përdorimi i radios dhe i gazetave është në nivele tepër të ulëta krahasuar me televizionet. Një numër jeshil ka qenë në dispozicion të publikut për ankimimet e mundshme në lidhje me procesin e Censusit, megjithatë ka fare pak informacion mbi këtë numër telefoni. Mënyra jo efektive e publikimit të këtij numri reflektohet edhe në rezultatet e pyetësorit të realizuar prej nesh, ku vetëm 8.2% e të anketuarve kanë pasur dijeni për numrin jeshil kundrejt 91.8% të cilet nuk kanë pasur dijeni për të. Gjithashtu, publiciteti për këtë fushatë është kryer edhe me anë të posterave, fletë-palosjeve, citylights, por për këto elemente nuk ka informacion mbi mënyrën si janë ideuar, printuar dhe si janë shpërndarë në popullatë, si dhe për kostot e tyre. Përdorimi i dy spoteve me informacione të përgjithshme në televizione nuk ka pasur efektin e duhur, pasi mungonin elementet sqaruese të cilat do të ndihmonin në mbarëvajtjen e procesit dhe në vënien para përgjegjësisë personale dhe profesionale të anketuesve, si p.sh. mjeti i plotësimit me stilolaps dhe jo me laps, plotësimi vetëm në formular apo se në rast refuzimi për të plotësuar të dhënat e tyre do të aplikoheshin gjoba ndëshkuese për qytetarët. Shtetasit e huaj të cilët kanë qenë resident në Shqipëri për më tepër se 12 muaj përpara zhvillimit të Censusit, kanë qenë të përjashtuar nga fushata informuese, megjithëse kanë qenë subjekt i Censusit, njëlloj si shtetasit shqiptarë. Konkluzione: Nëse spotet informuese do të transmetoheshim vetëm në tre TV kombëtare, duke iu referuar çmimeve të agjensisë Vektor Advertising (e cila ka qenë agjensia e përzgjedhur) kostoja për transmetimin e spoteve televizive do të reduktohej me 5.842.282 lekë. Për një numërim sa më gjithëpërfshirës të popullsisë dhe banesave, një spot televiziv apo informacion i shkurtër grafik, i transmetuar në javën e parafundit të Censusit, do të ndihmonte në njoftimin e publikut në lidhje me ekzistencën e numrit jeshil pa pagesë për të reklamuar mos numërimin e tyre dhe reduktimin e numrit të personave të panumëruar. Meqënëse fushata publicitare nëpërmjet radios kishte për qëllim informimin e çdo shqiptari apo të huaji rezident në Shqipëri, radiot e përzgjedhura duhet të kishin mbulim territorial me sinjal në të gjithë Shqipërinë dhe të liçensuara si të tilla nga entet kompetente të liçensimit. Gjatë kohës së zhvillimit të Censusit, në Shqipëri kanë qenë tre radio kombëtare të liçensuara: Radio Tirana, Top Albania Radio dhe Radio +2. Nëse numri i radiove do të reduktohej në 3 të tilla atëherë do të kishim afërsisht një përgjysmim të kostos referuar asaj reale. Targetimi i të rinjve mund të kryhej edhe nëpërmjet përdorimit të rrjeteve sociale, të cilat kanë një kosto ndjeshëm më të ulët krahasuar me radiot. Për mbajtjen e kostove të ulëta, pa cënuar efektivitetin e këtij publiciteti, mund të përzgjidheshin vetëm 3 gazetat me tirazhin më të madh, si edhe faqet e tyre informuese online, të cilat vitet e fundit vizitohen gjithmonë e më shpesh nga një pjesë e mirë e popullsisë. Nëse në anketën para-Census do të përfshihej edhe një pyetje se cila është media më e ndjekur, TV, radio apo gazetë, atëherë do të kishim një përdorim më efiçient dhe efektiv të burimeve të kësaj fushate publicitare, dhe në të njëjtën kohë mbajtjen e kostove të ulëta. 86 Rekomandime: Nga INSTAT në të ardhmen, për një fushatë publicitare sa më efiçiente dhe ekonomike, të përdoren edhe rrjetet sociale të cilat janë me një kosto më të ulët. INSTAT të përdorë si kanal komunikimi telefoninë celulare, duke dërguar mesazhe sensibilizuese per te arritur “audiencen maksimale”. INSTAT-i te shfrytezoje “zonat e nxehta te informacionit”, sikurse jane shkollat, universitetet, etj., për të sensibilizuar fëmijët e studentët. Në këtë mënyrë, sensibilizimi i shërben edhe krijimit të një tradite apo kulture regjistrimi tek brezi i ri. Gjetje 6: Nga INSTAT është hartuar plani i përgjithshëm i aktiviteteve i cili është ndjekur nga Njësia e menaxhimit të Censusit, si dhe nga sektorët përkatës, plan i cili ka pasur ndryshime në kohë, por mungojnë miratimet e bëra për ndryshime të tij. Është kryer monitorimi i progresit të aktiviteteve mbi bazën e planeve të hartuara për të gjithë komponentët e këtij procesi për të respektuar afatin dhe cilësinë që kërkohej, por ky monitorim nuk është i dokumentuar dhe i detajuar sipas komponentëve dhe afateve të përcaktuara. Struktura e Grupeve të punës për Census 2011, ka ndryshuar disa herë dhe mungon përshkrimi i punës për strukturat e reja. Nga INSTAT rastet e refuzimeve per t’u regjistruar, nuk jane trajtuar ne asnje rast si kundërvajtje administrative dhe ndaj tyre nuk janë aplikuar gjoba të parashikuara në ligjin per “Censusin e Pergjithshem te Popullsise dhe te Banesave Sociale”. Mungon raportimi i ketyre rasteve nga INSTAT per t’u trajtuar nga Komisioni Qëndror i Censusit, si organi më i lartë për të bërë Census. Konkluzione: Mosdokumentimi i monitorimit të progresit të aktiviteteve mbi bazën e planeve të hartuara për të gjithë komponentët e këtij procesi për respektimin e afatit dhe cilësisë që kërkohej, ka sjellë mosevidentimin e problemeve, korrigjimin e tyre në kohë dhe për nxjerrjen e detyrave për proceset e ardhshme. Mosraportimi në Komisionin Qëndror të Census-it i rasteve të refuzimeve për t’u regjistruar, mos trajtimi nga INSTAT në asnjë rast si kundërvajtje administrative dhe mos aplikimi i gjobave te parashikuara ne ligjin per “Censusin e Pergjithshem te Popullsise dhe te Banesave Sociale”, kane sjelle te ardhura te munguara ne buxhetin e shtetit. Rekomandim: Të përcaktohen dhe implementohen procedura të qarta dokumentuese të problematikave të ndeshura, per te adresuar sic duhet zgjidhjet e tyre ne te ardhmen. Ky dokumentim do t’i shërbejë edhe uniformizimit të praktikave të ndërmarra për të korrigjuar parregullsitë e konstatuara. Të nxirren përgjegjësitë për masat e munguara administrative dhe të trajtohen ato konform ligjeve në fuqi. 87 KREU I DYTË 1. Auditimi i Sektorit Publik në konteksin e reformës së menaxhimit publik Menaxhimi i Ri Publik (MRP) në kushtet e reja ekonomike e sociale konsiderohet një çështje e dorës së parë për zhvillimin e administratës publike. Ai është një proces që ndodhet nën një vëzhgim të vazhdueshëm, i cili ka nisur nga mesi i viteve 1970 (Hood 1991). Janë të shumtë vendet që kanë ndërmarrë reforma në këtë sektor (Pollitt and Bouckaert 2000, 24; Hood 1991, 3). Këto reforma variojnë sipas qëllimeve të tyre, shpejtësisë dhe impaktit që kanë, ndonëse thelbi i reformës mbetet i njëjtë pavarësisht nga trajtimi i problemit në rrethet e profesionistëve, akademikëve, auditëve, publikut dhe qeveritarëve. Thelbi i MRP përfshin “rizbulimin e qeverisjes”, “managerialismin” dhe qeverisjen korporative, “entrepreneurial government”. (Osborn and Gebler 1992, 20; Hughes 1998, 2, Pollitt and Bouckaert 2000) Thelbi i reformës në MRP është dhënia e autoritetit, menaxherëve, për të arritur objektivat e performancës për të cilat ata janë përgjegjës. Reforma MRP-së fokusohet në menaxhimin, matësit dhe standardet e qarta të performancës, kontrollin e rezultatit, menaxhim në stilin e sektorit privat, që konsiderohet një hap përpara drejt rritjes së konkurencës në sektorin publik, dhe në rritjen e kërkesës për disiplinë të rreptë në përdorimin e burimeve në dispozicion. (Hood 1991, 4-5). Me ndryshimin e fokusit të MRP-së u kalua nga procesi i njohjes dhe kontabilizimit drejt një elementi më të rëndësishëm të kontabilitetit që është rezultat (Hood, 1995), fakt i cili ka influencuar dhe në auditimin publik. Tashmë është pranuar se rritja e fokusit në reformën e menaxhimit e ka zgjeruar natyrën e auditimit të qeverisë, duke lëvizur përtej kontabilitetit dhe ligjit, drejt auditimit ekonomik, efiçiencës dhe efektivitetit. Sidoqoftë, procesi i auditimit nuk është krijesë e MRP (Barzelay 1996, 24, 44; Pollitt et.al. 1999, 56). Ashtu siç është argumentuar nga Pollitt dhe Summa, përpjekja ka shkuar edhe më tej në të shumtën e regjimeve “managerialiste”, ndërsa “konstitutionalistët” duken më pak të bindur në faktin nëse është një drejtim atraktiv për t’u ndjekur ose jo. (Pollitt and Summa 1997, 334; Pollitt et. al. 1999, 208). Po kështu edhe Wilkins arrin në të njëjtat konkluzione, kur ai identifikon faktin që audituesit kanë zhvilluar edhe një proces të sigurimit të cilësisë, që shërben për të vlerësuar dhe rishikuar performacën e auditimit nga profesionistët etj . (Wilkins 1996, 421). Nga njëra anë, zbatimi i ndryshimeve menaxheriale do të ndihmojë në alternimin e mandateve dhe pushtetit, madhësinë e fushave që auditohen, nevojat për një auditim të përafërt, natyrën e detyrave të audituesve dhe adoptimin e standardeve e teknikave të reja. Psh. Pollitt et. al. (1999, 63, 198) identifikon se, gjatë dekadave të fundit, numri i auditimeve të performancës dhe masa mesatare auditimit (person-ditë) është rritur. Auditimi si koncept është tashmë më i gjerë se auditimi tradicional, dhe atij i është dhënë status tjetër, gjithashtu dhe mjetet e auditimit janë zhvilluar në mënyrë sinjifikative në vartësi edhe të reformës menaxheriale (Pollitt et. al. 1999, 199). Më tej akoma, në bazë të Gendron, natyra e rekomandimeve të bëra nga audituesit shtetërorë ka ndryshuar rrënjësisht drejt një strukturimit të tyre në performacë-llogaridhënien. (Gendron et. al. 2000, 292). Nga ana tjetër, organi suprem i auditimit, nëpërmjet aktivitetit të auditimit, mund të demonstrojë qartë mënyrën sesi është ndjekur e zbatuar reforma e ndërmarrë. (Leeuw 1996, 96; Pollitt et. 88 al.1999, 56, 195). Këto rezultate mund të konsiderohen si katalizatorë të ndryshimeve.(3). Psh Gendron et.al. (2001, 303) konkludon se audituesit e shtetit janë auditues menaxherialë.(4). Sidoqoftë roli i këtyre katalizatorëve për ndryshime është në kontrast me rolin tradicional të SAI -të dhe ende pritet që ky organ të ketë rol ekzekutiv dhe kontrollues, rol vëzhgues dhe dhënës të sigurisë për publikun, të cilat realizohen vetëm përmes një auditimi efektiv. (Mulgan 2001, 28; Bowerman 1996 a, 8; Barret 1996, 144). Në këtë konteks dhe mbeshtetja ndaj SAI-ve për rëndësinë e procesit në vazhdim dhe për transparencën, konsiderohet si një oponent i rëndësishëm i ndryshimeve. Si pasojë, lidhja midis thellësisë të reformës së menaxhimit dhe volumit, përmbajtjes ose çështjeve të zgjedhura për auditimin, është një test që po provohet çdo ditë e më shumë. (Pollitt et. al. 1999, 201; also OECD 1997, 1- 20; Power 1997, 52; Barzelay 1996, 24, 44). Reforma e menaxhimit të ri publik natyrisht afekton edhe organin suprem të auditimit në Shqipëri. 2. Kontrolli Publik në Demokraci Me fillimin e transformimeve demokratike, në vitet nëntëdhjetë të shekullit të kaluar, u shemb sistemi i centralizuar monokratiko-komunist. Dy degëzimet e kontrollit (kontrolli shtetëror në përgjithësi dhe ai ekonomiko-financiar i brendshëm në veçanti) pësuan deformime, zbehje dhe rënie të theksuar. Ekspertët e kontrollit e pranuan dhe e argumentuan këtë gjendje të mekur në kontroll me disa arsye ku mund të përmenden: Organet e kontrollit ekonomiko-financiar u gjenden të papërgatitura për transformimet rrënjësore të sistemit politik dhe “niveli i tyre" nuk e përballoi menjëhere këtë proces. Mungesa e mbështetjes nga ana e pushteteve lokale, pasi drejtuesit e tyre nuk kishin një koncept të qarte për kontrollin ekonomiko-financiar. Organizimi i strukturave të reja në qendër, si policia financiare, inspektoriati financiar etj., krijuan mendimin se kontrolli ekonomiko-financiar nuk do të vazhdonte të kryhej nga seksionet e kontrollit ose drejtoritë e kontrollit. Ndyshimet në organizimin e pushteteve lokale, në shumë raste sollën në krye të këtyre organeve edhe njerëz që nuk e njihnin gjendjen në fushën e ruajtjes dhe administrimit të pronës”-(Sabri Koteci,”Kontroll pa status kontrollori”,Tribuna Ekonomike, Nr.5(9), Tiranë 1992,f. 31). Në vitin 1992, strukturat e kontroll-revizionit të brendshëm shtetëror përfshirë drejtorinë e kontroll-revizionit në Ministrinë e Financave dhe seksionet e kontrolleve në Komitetet Ekzekutive të rretheve kaluan në vartësi administrative të Komisionit të Kontrollit të Shtetit (VKM Nr 162, datë 07.05.1992 “Për kalimin e drejtorisë së kontroll-revizionit ekonomikofinanciar në përbërje të Komisionit të Kontrollit të Shtetit”). ___________________________________________________________________________ 3 - Psh RRV ka qenë entuziaste dhe më tej akoma ka dhënë këshilla konsulence te organet shtetërore që të ndërmerrnin reforma të drejtuara drejt rezultatit. KLSH e Finlandës e mbeshteste këtë ide (Pollitt and Summa 1997, 334). Sipas White dhe Holligsworth (1999, 79) KLSH mund të zhvillojë një rol të ri si një ekspert konsulence i pavarur për qeverisjen në pergjithesi dhe pjesën ekzekutive të saj më në veçanti. 4 - Sipas Gendron (2001, 280) do të ishte e vështirë për një auditues publik që fuqimisht ka mbrojtur dhe promovuar KLSH-në, të vlerësojë me objektivitet sistemet që janë dizenjuar në lidhje me rekomandimet e saj/ e tij. 89 Suprimimi i këtyre strukturave shkaktoi pikëshkëputje dhe deformim serioz në shtrirjen lineare të kontrollit (qershor-dhjetor 1992) dhe u shoqërua me pasoja negative për financat e shtetit. Kjo situatë kaotike, në analizën e ish-kreut të KLSh-së M.Kërçuku është percaktuar me këto rrjeshta: ”Në vitin 1992 Këshilli i Ministrave me vendim të posaçëm suprimoi thuajse gjithë strukturat e ngritura të kontroll-revizionit të brendshëm financiar në Ministrinë e Financave, dikasteret dhe institucionet qëndrore të shtetit. Përmes këtij akti, funksionet, detyrat e përgjegjësitë për këtë kontroll iu deleguan KLSH-së. Për rrjedhojë, kontroll-revizioni financiar ndaj subjekteve shtetërore në nivel qëndror dhe lokal kryhej nga KLSH, e cili kishte ngritur strukttura të posaçme në formë departamentesh në qender dhe në 12 prefektura. Këto struktura mbulonin me kontroll ministritë, institucionet qëndrore të administratës shtetërore, bashkitë, komunat dhe njësitë ekonomike në vartësi të tyre. Numri i përgjithshëm i punonjësve të KLSh deri në 30 gusht 2000 arriti në 320 punonjës. Koha vërtetoi se ky përqëndrim ishte i shpejtuar dhe i gabuar. Përveç ngarkesës që krijoi për KLSH-në dhe devijimet nga problemet themelore, ky organizim çoi në: (M.Kërçuku,Kumtese mbi rolin e KLSH-së në kontekstin e adminsitratës publike,Tiranë 20.10.2003,f. 8-9): shpërfilljen dhe deformimin e koncepteve për organizmin e drejtimin në organet shtetërore; këto organe hoqën dorë gjithnjë e më tepër nga kontrolli duke dëmtuar rënde procesin e verifikimit të veprimtarisë në fushën e menaxhimit të fondeve publike; shfaqjet e veprimeve abuzive e korruptive nisën të shpeshtohen dhe adminstrata shtetërore kufizoi fuqitë vepruese në luftën kundër këtyre dukurive negative. Urdhëresa e KM Nr.2,datë 02.12.1992 “Për kontroll-revizionin ekonomiko-financiar”, ishte pa asnjë dyshim akti më i rëndësishëm që disiplinonte zbatimin e ligjshmërisë financiare në kushtet e zbatimit të reformave ekonomike dhe kalimit në ekonominë e tregut të lirë. Në këtë Urdhëresë (veproi deri në maj të vitit 2000) gjejmë definicionin e vendit dhe objektit të kontroll-revizionit ekonomiko-financiar. “Kontroll-revizioni ekonomiko-financiar është pjesë përbërëse e kontrollit shtetëror dhe ka për objekt veprimtarinë ekonomiko-financiare, ruajtjen dhe administrimin e pronës shtetërore, zbatimin e ligjshmërisë financiare, përdorimin racional dhe sipas qëllimeve të caktuara të fondeve financiare dhe vlerave materiale e monetare”- (neni 1). Urdhëresa caktonte tre nivelet e organizimit të strukturave të kontrollit sipas hierarkisë shtetërore:(1) revizor në ndërmarrje,(2) seksionet e kontrollit në komitetet ekzekutive, (3) drejtoritë e kontrollit në ministri, së bashku me detyrimin që kontroll-revizionet e plota apo me zgjedhje të ushtrohen jo më pak se një herë në vit. Me qëllim që të ndihmonin në kompletimin e njohurive mbi llojet e kontroll-revizionit: (1) të përgjthshëm në formë të plotë; (2) me zgjedhje/të pjesshëm/ (2.1) (sektorë, degë, probleme të veçanta)/ (2.2) tematike (problematikë e përbashkët e shtrirë në disa subjekte me qëllim përgjithësimi)/ (2.3) të befasishëm (i shpejtë dhe i kufizuar) dhe (2.4) verifikim zbatim detyrash nga Shërbimi i Kontrollit të Shtetit u hartua një “Udhëzuesi Metodik” specifik për kontrollin e brendshëm. Impulse të forta shtytëse i dha instrumentit të kontrollit Vendimi i Këshillit të Ministrave Nr.440, datë 03.09.1993, i cili unifikoi përgjegjësitë e dikastereve dhe institucioneve eprore për kryerjen në kohë dhe me cilësi të kontroll-revizioneve ekonomiko-financiare në të gjithë objektet e 90 vartësisë së tyre të drejtëpërdrejtë. “Ministritë dhe institucionet e tjera qëndrore, njësitë e bashkuara ushtarake, këshillat e rretheve dhe bashkive përgjigjeshin për drejtimin, organizimin dhe kryerjen në afat e me cilësi të kontroll-revizioneve në ndërmarrjet dhe institucionet e varësisë së tyre”. Seksioneve të kontroll-revizioneve të Këshillave të Rretheve apo Bashkive u lihej e drejta e ushtrimit të kontrollit përveç objekteve të varësisë së tyre dhe në objekte të tjera që përfshiheshin në territorin e tyre. Në nëntor të vitit 1998 u krijua Drejtoria e Kontrollit të Brendshëm Administriativ, si pjesë e strukturës së Këshillit të Ministrave. Kjo njësi synonte forcimin e kontrollit të brendshëm në administratën shtetërore, rritjen e efiçencës dhe përgjegjësisë në zbatimin e akteve ligjore e nënligjore. Drejtoria kishte të drejtë të ushtronte kontroll në emër të Kryetarit të Këshillit të Ministrave, në të gjithë organet e administratës shtetërore, qëndrore përfshi këtu dhe prefekturat, përveç organeve për të cilat kontrolli i brendshëm administrativ rregullohet me akte ligjore të veçanta. Fokusi i punëve të kësaj njësie të inspeksionit administrativ ishin zbatimi i ligjshmërisë dhe i akteve të nxjerra nga Këshilli i Ministrave, kontrolli i bazueshmërisë ligjore të akteve të lëshuara nga organizmat e administratës shtetërore dhe harmonizimi i këtyre akteve me programin dhe veprimin qeveritar, konstatimin e mungesës së koordinimit apo konfliktet e interesave, etj. VKM Nr.217,datë 05.05.2000 “Për kontrollin financiar” shënoi shkëputjen e parë nga rregullimi i veprimtarisë së zyrave e degëve të kontrollit me akte nënligjore. Për herë të parë pas pluralizmit dhe demokratizimit të jetës social-ekonomike të vendit, fitohet një perceptim i ri mbi kontrollin financiar si shërbim vlerësimi. Cilësitë dinamike të kontrollit financiar që spikasin në këtë vendim ishin: 1. Kontrolli financiar vijon të jetë pjesë integrale e kontrollit të përgjithshëm shtetëror; 2. Kontrolli financiar përfaqëson një instrument të domosdoshëm të drejtimit; 3. Kontrolli financiar përbën një funksion të pavarur vlerësimi brenda subjektit; 4. Kontrolli financiar vlerëson veprimtarinë e subjektit në forme shërbimi. 5. Kontrolli financiar ka si qëllim mbrojtjen e subjektit nga dëmtimet e humbjet financiare dhe të garantojë shkallën më të lartë të përdorimit të burimeve të entitetit. Organizimi i kontrollit të brendshëm në shkallë vendi përfshinte zyrat e kontrollit në njësitë themelore të tre niveleve të administrimit (ndërmarrje/institucione - komuna e bashki - shoqëri tregtare etj.); drejtoritë e kontrollit në prefektura; drejtoritë e kontrollit në ministri dhe mbyllej me Drejtorinë e Përgjithshme të Kontrollit në Ministrinë e Financave. Organet e kontrollit financiar kishin për detyrë të ushtronin kontroll të përgjithshëm në objektet e varësisë direkte jo më pak se një herë në vit, duke përfshirë këtu dhe ¼ e filialeve apo degëve të subjekteve që organizoheshin me bilanc më vete. Objekti i kontrollit financiar është garantimi i drejtuesit, se do të arrihen objektivat e përcaktuara, se veprimtaria e subjektit është në perputhje me kërkesat dhe rregullat e brendshme e të jashtme, se subjekti ruan burimet (e buxhetit, e kapitalit shtetëror si dhe dhurimet) në një mënyrë të tillë që nxit operacionet ekonomike në mënyrë të frytshme dhe me rezultat, se të dhënat financiare dhe të drejtimit të subjektit janë të sakta e të plota. Por, përpjekja më serioze, e dallueshme në koncept dhe në cilësi për ekzaminimin profesional të llogarive dhe financave publike nga strukturat brenda subjekteve publike, mund të konsiderohet aprovimi i Ligjit Nr.9009 datë 13.02.2003 “Mbi auditimin e brendshëm në sektorin publik”. Ky akt, i cili u pasua me shumë akte të tjera nënligjore e proceduriale të zbatimit, përbën bazën për 91 ngritjen e shërbimeve të auditimit, si element që ndihmon në përmirësimin e performancës së qeverisjes. Sipas Pyetësorit, bazë e këtij studimi, në lidhje me kontrollin e publikut auditorët e vlerësojnë faktin e nevojës që publiku duhet t’i mbështëse auditorët në punën e tyre duke e vlerësuar atë aktualisht si shumë të ulët për shkak të perceptimit respresiv të saj. 3. Mashtrimi dhe korrupsioni - roli i shërbimeve të auditimit në reduktimin e tyre Mashtrimi përbën një problem të madh të ditëve të sotme duke shkaktuar që nga humbjet financiare e deri tek humbja e jetës, apo edhe plagë të tjera të rënda për shoqërinë njerëzore. Shtrirja e këtij fenomeni, në përmasa të mëdha, mund të sjellë edhe destabilitetin ekonomik, politik e social të çdo vendi. Shqipëria është shembull i plotë i pasojave të mashtrimit, në ngjarjet e viteve 1994-1997, për përmasat e përfshirjes, dhe veçanërisht pasojat e skemave mashtruese të piramidave. Përfshirja e kësaj çështje në këtë punim, ka për qëllim të ofrojë një kuadër më të plotë konceptual mbi korrupsionin si fenomen, duke përfshirë analizën e faktorëve që e gjenerojnë dhe ndikimin e tyre mbi perspektivën ekonomike dhe sociale të vendit. Për të përmbushur këto objektiva, në material janë përdorur të dhëna të marra nga vezhgimet dhe publikimet e ndryshme në lidhje me këtë fenomen. Roli dhe përgjegjësitë e institucioneve qeveritare dhe shoqërore janë paraqitur në trajtën e një modeli logjik dhe matematik. Bazuar në rekomandimet e organizatave profesionale ndërkombëtare si IFAC, INTOSAI dhe IIA, për një qasje të re të profesionistëve të kontabilitetit dhe auditimit ndaj korrupsionit, studimi: 1. Trajton rolin e këtyre profesioneve në sektorin financiar publik. Ky rol duhet të përqëndrohet në radhë të parë në parandalimin e korrupsionit, por edhe në përgjegjësinë e tyre për zbulimin e tij. 2. Punimi synon të analizojë dilemën për të zgjedhur midis respektimit të standarteve etikoprofesionale dhe zbulimit të korrupsionit - një çështje kjo ende shumë e debatueshme Mashtrimi praktikisht përfshin veprimet që ndërmerr një person për të fituar një avantazh të padrejtë pasuror ose jopasuror, në mënyrë të pandershme, në dëm të tjetrit, duke përdorur dinakërinë, gënjeshtrën, dredhinë, fshehjen, përfaqësimin e rremë, shtrembërimin e fakteve apo thyerjen e besimit. Në kuptimin e legjislacionit penal Shqiptar, mashtrimi përbën vepër penale dhe është parashikuar në nenin 143-149 të Kodit Penal sipas llojeve të ndryshme të mashtrimit. Sipas IIA “Termi “mashtrim” i referohet1 një akti të qëllimshëm nga një ose më shumë individë në mesin e menaxhimit, të cilët janë të ngarkuar me qeverisjen; të punësuarit, ose palët e treta, që përdorin mashtrimin për të siguruar një avantazh të padrejtë ose të paligjshëm Mashtrimi i referohet shpërdorimit te pasurisë, deklaratave mashtruese, dhe korrupsionit. Udhëzuesit e IFAC përcaktojnë dy lloje të anomalive të qëllimshme që kanë interes për audituesin, të cilat janë: 1 IFAC Guide: The auditor responsibility to consider fraud in the financial statements, refer to International standarts on auditing Nr.240.(Revised) pg. 5 92 1. Deklarimet jo të sakta që rezultojnë nga raportimet financiare mashtruese; Raportimet financiare mashtruese lidhen më shumë me sektorin privat, çështje që nuk është në fokus në këtë temë. 2. Parregullsitë që rezultojnë nga shpërdorimi i pasurive. Korrupsioni (nga Latinishtja corruptus – thyej ose gërryej ) është një formë e sjelljes që niset nga etika, morali, tradita dhe virtyti qytetar. Banka Botërore dhe Transparency International e trajtojnë korrupsionin, si përdorimin e pozitës së një zyrtari publik për përfitime të paligjshme private. Keqpërdorimi i pushtetit dhe përfitimi personal mund të ndodhë në të dyja fushat, publike dhe private, shpesh me anë të ujdisë nga individë nga të dy sektorët. Programi i Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit e përkufizon korrupsionin si “abuzim të pushtetit për përfitime private” dhe përfshin të dy sektorët publikë dhe privatë. Korrupsioni është një çështje komplekse. Rrënjët e tij qëndrojnë në histori të veçanta shoqërore dhe kulturore, në zhvillimin politik dhe ekonomik dhe në traditat administrative të një vendi. Në përgjithësi, mund të thuhet, se korrupsioni ka tendencë të lulëzojë kur institucionet janë të dobëta dhe politikat ekonomike shtrembërojnë tregun në vend që ta forcojnë atë. Korrupsioni dhe pushteti janë të lidhur ngushtë dhe lidhjet e tyre njihen kohë më parë. Në shekullin e katert perpara Krishtit filozofi grek Platon argumentoi ne vepren e tij “Republika”, se vetëm politikanët që nuk kanë avantazhe personale nga politikat që zbatojnë, do të ishin të përshtatshëm për të qeverisur. Në gjysmën e dytë të shekullit të tetëmbëdhjetë, William Pitt në fjalimin e tij perpara dhomes se lordeve ka thene: “Pushteti i pakufizuar priret te korruptoje mendjet e atyre qe e posedojne ate”. Ndërsa rreth njëqind vjet më vonë Lord Actonn në një letër drejtuar peshkopit Creighton, citonte: “Pushteti priret të korruptojë, ndërsa pushteti absolut korrupton absolutish”. Korrupsioni ka pasoja të pallogaritshme në dobësimin e sistemit ekonomik dhe atij politik. Ndër pasojat kryesore mund të përmendim deformimin e konkurrencës, shpërndarjen e padrejtë të burimeve publike dhe shpërdorimin e tyre, skandalet që dobësojnë besimin e qytetarëve në institucionet publike etj. Efekti më i dukshëm i korrupsionit është humbja e besimit publik tek politikanët dhe jeta politike në tërësi. Në një plan më afatgjatë, korrupsioni gjymton si zhvillimet ekonomike ashtu edhe ato politike. Ndikimi mbi biznesin dhe shoqërinë është edhe më i madh sepse ai devijon burimet produktive për sektorët joproduktivë, dhe bën një individ të pasur në kurriz të disa të tjerëve. Kjo sëmundje rrit rreziqet dhe kostot për biznesin, dëmton besimin e investitorëve dhe frenon rritjen ekonomike. Korrupsioni vepron si një pengesë e fortë për investimet e huaja direkte . Situata e korrupsionit në vendin tonë dikton nevojën e angazhimit të të gjithë insitucioneve dhe shoqërisë për të krijuar një front unik kundër këtij fenomeni që kërcënon seriozisht progresin e Shqipërisë. Sipas raportit të progresit të vitit 2012 “Korrupsioni eshte i perhapur ne shume fusha dhe vazhdon te jete nje problem vecanerisht serioz”.2 Pra nevoja e luftës kundër tij përsëritet në vazhdimësi dhe vijon të jetë prioritet. Edhe pse perceptohet ndryshe nga vendi në vend, korrupsioni ka tendencë për të përfshirë, ryshfetin, mashtrimin, korrupsionin politik, konfliktin e interesit, vjedhjen, nepotizmin, zhvatjen, etj. Veprimtari dhe institucione publike, veçanërisht të ndjeshme ndaj korrupsionit janë; 2 European Commission - Albania 2012, Progress report, page 16 93 mbledhja e taksave dhe të ardhurave, doganat, administrata e prokurimit; konçesionet, subvencionet, lejet, licencat dhe punësimi, administrimi i personelit dhe sistemet e pagave, proceset e privatizimit, etj. Disa nga format më të zakonshme të korrupsionit përfshijnë shpërdorimin e aktiveve, trafikun e influencave, mitmarrjen, etj. Mashtrimi dhe korrupsioni jane ane te ndryshme te se njejtes “medalje”. Shpesh here mashtrimi është një mjet për të realizuar korrupsionin ose elemente të ndryshme të korrupsionit, siç janë ryshfeti etj. bëhen shkak për realizimin e mashtrimeve me anë të shtrembërimit të vendimmarrjeve në interes të subjekteve të ndryshme. Teknologjia e informacionit e ka rritur rrezikun e mashtrimit Korrupsioni është një fenomen shumë kompleks, qasja ndaj të cilit shpeshhere nuk është efektive. Prandaj, objektivi i përfshirjes në këtë punimi është të ofrojë një kuadër më të plotë konceptual mbi korrupsionin si proces, duke përfshirë analizën e faktorëve që e gjenerojnë dhe ndikimin e tyre mbi perspektivën ekonomike dhe sociale të vendit. Analiza në këtë studim bazohet në të dhënat e vëzhgimeve dhe të publikimeve të ndryshme në lidhje me korrupsionin. Trajtimi i korrupsionit është bazuar në interpretimin e modelit logjik dhe matematik të R. Klitgard, i cili shpreh lidhjen midis nivelit të korrupsionit dhe faktorëve që e kontrollojnë atë. Mbi këtë bazë është analizuar roli dhe përgjegjësitë e shërbimeve të auditimit në këtë proces. Modeli i korrupsionit shprehet qartë me formulën matematikore të Klitgard: K = M + L – P , ku K = korrupsioni; M =pushteti monopol; L= liria e veprimit (diskrecioni); dhe P= përgjegjshmëria (llogaridhënia). Klitgard i referohet përgjegjshmërisë në tërësi, duke përfshirë në të ata qeveritarë të cilët me poshtë do t’i shënojmë me PQ dhe përgjegjshmëria sociale për shkak të lidhjes që ekziston në mes këtyre marrëdhënieve që e shënojme me PS. Më poshtë janë paraqitur qartazi koncepteti i përgjegjshmërisë qeveritare dhe përgjegjshmërisë sociale dhe lidhjet midis tyre. Nisur nga formula bazë e Klitgard dhe lidhjeve që ekzistojnë midis korrupsionit, pushtetit monopol, dhe përgjegjshmërisë qeveritare si dhe rolit të shoqërisë në frontin e luftës antikorrupsion mund të përshtasim formulën si më poshtë: Para së gjithash duhet të nënvizojmë se këto janë formula logjike dhe jo matematike prandaj të gjitha supozimet duhen marrë në këtë këndveshtrim. K = + − Ku: K = Korrupsioni M = Pushteti monopol L = Liria e qeverisë në zbatimin e ligjeve PQ = Përgjegjshmëria qeveritare PS = Përgjegjshmëria shoqërore. Për të lexuar këtë formulë duhet që të ekzistojnë kushtet e mëposhtëme: K ≥ 1 94 √ + − ≥ 1 √ + ≥ 1 + Niveli i korrupsionit ndikon drejtëpërdrejt nivelin e qeverisjes. Lidhja midis korrupsionit dhe nivelit të qeverisjes është shprehur nëpërmjet formulës së mëposhtëme3: = ( ∗ ∗ ) Ku: CQ = Cilësia e qeverisjes, T = Transparenca P = Përgjegjshmëria PJ = Pjesëmarrja PS = Përgjegjshmëria shoqërore K = Korrupsion (Korrupsion ≥ 1) Kur: CQ>1, = Qeverisje e mirë, korrupsion i ulët; CQ