TEME DIPLOME - MASTER SHKENCOR - FAKULTETI SHKENCAVE POLITIKE DHE JURIDIKE

UNIVERSITETI

MASTER SHKENCOR

FAKULTETI SHKENCAVE POLITIKE DHE JURIDIKE

TEME DIPLOME: PËRMIRËSIMI I CILËSISË SË SHËRBIMEVE PUBLIKE NËPËRMJET PARTNERITETIT PUBLIK PRIVAT

PËRMBAJTJA

Abstrakt…………………………………………………………………………………3

Hyrja ……………………………………………………………………………………4

Metodologjia…………………………………………………………………………….6

1. Një vështrim teorik mbi Partneritetin Publik Privat.................................7

1.1 Partneriteti Publik Privat dhe efekti cilësor mbi shërbimet publike.........................7

1.2 Kapërcimi i sfidave për një zbatim më cilësor dhe efektiv të Partneritetit Publik Privat.......................................................................................................................12

1.3 Partneriteti Publik Privat në të drejtën europiane...................................................17

2. Përmirësimi i cilësisë së shërbimeve portuale nëpërmjet Partneritetit Publik Privat...............................................................................................22

2.1 Reforma portuale dhe Partneriteti Publik Privat………………....................…….22

2.2 Kontrata e konçesionit në kontekstin portual…………………...................……..26

2.3 Një vështrim mbi Partneritetin Publik Privat në sektorin portual shqiptar…....…30

2.3.1 Liberalizimi i shërbimeve portuale dhe ambiguiteti ligjor………........…...….30

2.3.2 Një prezantim i shkurtër i disa prej formave që ka marrë në Shqipëri partneriteti sektor publik – sektor privat në fushën portuale......................32

3. Konkluzione................................................................................................36

Bibliografia.................................................................................................40

ABSTRAKT

Siç ndodh me shumë koncepte të tjera, nuk ekziston shumë konsensus në raport me atë ç’ka përkufizohet “cilësi e shërbimit publik” dhe aq më tepër në raport me rrugët që të çojnë në të. Duke u nisur nga literatura e shfletuar, eksperienca, puna e përditshme, kam vënë re se “cilësia e shërbimit publik” mund të shihet në këndvështrime të ndryshme dhe ndonjëherë edhe kontradiktore.

Fokusimi tek qytetari/klienti, mbledhja e informacionit të nevojshëm, përcaktimi i nevojave aktuale apo të ardhshme, përmbushja e këtyre nevojave, përgjigjja në kohë dhe në mënyrë efektive, vendosja e standardeve të shkruara për shërbimin e ofruar, përmirësimi i komunikimit brenda organizatës por jo vetëm, thjeshtësia, qartësia, aksesi i lirë, të gjitha këto në njëfarë mënyre përbëjnë disa objektiva që duhen arritur dhe për të cilat është rënë dakord gjerësisht.

Nga ana tjetër përgjegjësit për ofrimin e këtyre shërbimeve duhet shpeshherë të bëjnë akrobaci gjatë përpjekjeve të tyre për të realizuar gjithçka që u përmend më sipër duke vepruar në të njëjtën kohë me kujdes brenda kornizave, ndonjëherë të ngurta, të administrimit publik. Kjo, sepse ndjekja e “interesit publik”, i cili gjithashtu në vetvete është një koncept i gjerë, të vendos përballë dilemave përgjigjet e të cilave jo gjithmonë ekzistojnë në literaturë.

Një nga rrugët më të rrahura të dekadave të fundit për rigjallërimin e shërbimeve publike ka qenë ai i partneritetit me sektorë të tjerë dhe kryesisht me atë privat. Kjo përqasje në një farë mënyre ka pasur në fokus proçese të jashtme si konkurenca, përshtatja e mekanizmave të tregut, tërheqja e investimeve etj., por gjithashtu ka ndikuar në proçeset e brendshme të organizatave publike, proçese këto që kanë qenë rrjedhojë dhe njëkohësisht arsye të këtij partneriteti.

HYRJA

Në mënyrë që shërbimet për publikun të jenë efektive dhe cilësore duhet të projektohen rreth nevojave të përdoruesit dhe jo rreth asaj që për momentin mund të konsiderohet e përshtatshme për ofruesin e shërbimit dhe në këtë rast kam ndërmend organizatat publike.

Kontrolli i ngurtë dhe i centralizuar qeveritar, pamjaftueshmëria apo mospërshtatshmëria e investimeve publike, nevoja për të qenë i zhdërvjellët në përballjen me kushtet dhe kërkesat e tregut si dhe për të ofruar një shërbim cilësor, ka sjellë si domosdoshmëri pjesëmarrjen e sektorit privat.

Në këtë rast bëhet ndarja e duhur e përgjegjësive midis sektorit privat dhe atij publik, duke i lënë këtij të fundit rolin e rregullatorit dhe të parit atë të ofrimit të shërbimeve, operacioneve duke sjellë në këtë mënyrë rritjen e nivelit të shërbimit për përdoruesit e infrastrukturave, efektivitetin e operacioneve dhe përmirësimin e shpërndarjes së fondeve publike të kufizuara.

Sigurimi i produktivitetit të lartë në shërbimet publike është kërkuar të arrihet nëpërmjet reduktimit të kostove dhe në të njëtën kohë nëpërmjet ngritjes së nivelit të standardeve. Kjo, përbën me të vërtetë një sfidë, për kapërcimin e së cilës sektori publik ka drejtuar sytë nga tregu, mekanizmat e këtij të fundit apo metodat e menaxhimit të përdorura nga sektori privat në prodhimin dhe shpërndarjen e shërbimeve, duke e kthyer në këtë mënyrë Menaxhimin e Ri Publik, në filozofinë menaxhuese që ka karakterizuar reformat e sektorit publik të dekadave të fundit.

Partneriteti Publik Privat në Shqipëri, në ndjekje edhe të një trendi botëror, vitet e fundit po konsiderohet si një zgjidhje e ngërçit të krijuar në ofrimin e shërbimeve publike cilësore.

Gjetja e një formule të tillë si PPP, e cila përpiqet të ndërthurë elementët më pozitivë të dy sektorëve, do të rezultojë e suksesshme nëse arrin realizimin e njëkohshëm të fitimit dhe kthimit të investimit të palës private nga njëra anë dhe nga ana tjetër ofrimin e shërbimit cilësor për qytetarin/klientin dhe përmbushjen e “interesit publik”.

Në fakt, besoj se këto dy anë janë ngushtësisht të lidhura dhe të ndërvarura nga njëra tjetra, gjë që përbën njëkohësisht forcën dhe rrezikun e këtij partneriteti.

Në literaturë, sidomos duke iu referuar përkuzimeve të ndryshme të Partneritetit Publik Privat, përmendet pothuajse gjithmonë “ndjekja e objektivave të ndryshme apo të njëjta”.

Duke u nisur nga sa më sipër, ajo ç’ka përbën një rrezik për këtë lloj partneriteti në Shqipëri, është jo vetëm gjetja e gjuhës së përbashkët midis dy sektorëve me objektiva apo “mentalitet” të ndryshëm, gjë që rëndohet edhe më shumë në momentin që të dy sektorët edhe kur qëndrojnë të veçuar nga njëri tjetri, paraqesin probleme të një funksionimi normal të tyre.

Në kapitullin e parë të kësaj teze janë paraqitur disa nga arsyet të cilat kanë çuar në zgjedhjen e PPP-ve për përmirësimin e cilësisë së shërbimeve publike pa lënë mënjanë sfidat dhe rreziqet të cilat hasen gjatë fazave të ndryshme të implementimit të këtij partneriteti. Ky kapitull mbyllet duke parashtruar disa nga parimet e së drejtës europiane në raport me këto marrëveshje.

Përmbajtja e kapitullit të dytë është më specifike dhe i referohet reformës portuale dhe PPP të implementuara me qëllim përmirësimin e shërbimeve portuale. Ky kapitull gjithashtu prek raste konkrete shqiptare në fushën portuale apo problematikën që lidhet me legjislacionin shqiptar të konçesioneve në këtë fushë.

METODOLOGJIA

Metodologjia e përdorur në përgatitjen e kësaj teze përfshin hetimin e literaturës së fushës, studimin e materialeve të shkruara mbi portet shqiptare dhe të dhënave mbi këto të fundit si dhe eksperiencën e fituar gjatë punës sime pothuajse 4-vjeçare në Portin e Durrësit.

Për përgatitjen e këtij punimi, është shfrytëzuar një volum relativisht i konsiderueshëm literature. Literatura përfshin botime në trajtë libri, direktiva apo guida të Komisionit Europian, botime të rëndësishme të BB, studime të Deloitte Research apo institucioneve të tjera të rëndësishme të nivelit ndërkombëtar etj.

Përfshihen gjithashtu dokumenta të rëndësishme të publikuara në internet.

Në literaturë përfshihet edhe baza ligjore si ligji “Për Autoritetin Portual”, “Kodi Detar”, “Për konçesionet” etj.

Puna për përgatitjen e punimit filloi nga grumbullimi i materialeve ku shtrohet problemi ne planin teoriko-akademik, parimor, metodik dhe aplikativ. Ky hap mundësoi njohjen dhe formimin e koncepteve bazë mbi cilësinë e shërbimit publik, rrugëve drejt përmirësimit të tij dhe sigurisht mbi Partneritetin Publik Privat.

Eksperienca ime profesionale e viteve të fundit më afroi me portet dhe reformat e kryera në raport me përmirësimin e cilësisë së shërbimeve portuale.

Gjithashtu përmes përvojës së vet Portit të Durrësit në lidhje me PPP, bazës ligjore me të cilën ai operon, studimeve të ndryshme të realizuara për këtë qëllim u përpoqa të sjell një opinion mbi përdorimin dhe llojet e PPP-ve në porte.

Në përgatitjen e këtij punimi shërbeu njëkohësisht edhe pjesëmarrja ime në një punë kërkimore në fushën juridike dhe ekonomike për çështjet portuale, në kuadër të një bashkëpunimi midis Autoritetit Portual Durrës, Autoritetit Portual të Barit dhe Fakultetit të Ekonomisë (pranë Università degli studi di Bari).

1. Një vështrim teorik mbi Partneritetin Publik Privat

1.1 Partneriteti Publik Privat dhe efekti cilësor mbi shërbimet publike.

Reforma menaxhuese e sektorit publik është një çështje e ditës në mjaft vende dhe do të vazhdojë të jetë derisa qeveritë do të vazhdojnë të kërkojnë mënyra për të modernizuar sistemet e tyre të administrimit publik, të përmirësojnë shpërndarjen e shërbimeve, tu përgjigjen presioneve të brendshme dhe të jashtme si dhe të përballen me sfidat e globalizmit.

Kërkimi i metodave të reja për prodhimin dhe shpërndarjen e shërbimeve ka nxjerrë në pah koncepte të reja siç është psh. Menaxhimi i Ri Publik, i cili ndër të tjera fokusohet në përdorimin e mekanizmave të tregut të sektorit privat me qëllim sjelljen e ndryshimeve në menaxhimin e shërbimeve publike.1

1 OECD (1993): Public Management Development Survey, Paris

Në thelb të kësaj filozofie2 qëndron hipoteza se orientimi i sektorit publik drejt tregut, përshtatja e mekanizmave të këtij të fundit do të çojë drejt përmirësimit të raportit kosto-efiçencë, pa patur efekte anësore negative në objektivat e këtij sektori.

Modernizimi i sektorit publik në fakt ka qenë një nga trendet kryesore të qeverive që prej vitete ’80, ndërsa Menaxhimi i Ri Publik ka qenë filozofia menaxhuese që ka karakterizuar reformat e sektorit publik të dekadave të fundit.

Sektori publik është përballur gjithmonë e më shumë me rritjen e kostove. Për të zbutur këtë fenomen atij i është dashur jo vetëm të përshtasë metoda menaxhimi të huazuara nga ai privat por edhe të ftojë këtë të fundit në prodhimin apo shpërndarjen e shërbimeve publike, duke cuar në krijimin e atij që gjerësisht konsiderohet si Partneriteti Publik Privat.

Treguesit kryesorë të performancës në një sistem ekonomik janë efiçenca dhe drejtësia (equity). Kjo ka qenë një nga arsyet kryesore të rendjes drejt mekanizmave të tregut të lirë edhe në rastin e prodhimit dhe shpërndarjes së shërbimeve publike. Nga ana tjetër duke qenë se mekanizmat e alokimit në tregun e lirë (dora e padukshme) mund të kenë dështuar dhe më pas është kërkuar ndihma dhe ndërhyja e qeverive për të përmirësuar keqshpërndarjen e burimeve, PPP është parë si një mënyrë për të ndërthurur avantazhet e të dy sektorëve, atij publik dhe privat.

2 Wikipedia

3 Komisioni Europian (2003) : Guidelines for successful public - private partnerships

4 New South Wales Treasury (2009): New South Wales Public-Private Partnerships – An Evolution.

5 Deloitte Research (2006): Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships

Ky partneritet erdhi jo vetëm si pasojë e kufizimeve në fondet publike përsa i takon investimeve por gjithashtu si pasojë e kërkesës për rritjen e cilësisë dhe eficencës së shërbimeve publike.

Komisioni Europian përmes Guidës së tij për një Partneritet të suksesshëm Publik Privat (2003) ka identifikuar rolin e rëndësishëm të sektorit privat në skemat e PPP në disa aspekte dhe konkretisht3:

sigurimin e kapitalit shtesë;

sigurimin e aftësive alternative menaxheriale dhe zbatuese

sigurimin e vlerës së shtuar ndaj konsumatorit dhe publikut

identifikimin më të mirë të nevojave dhe shfytëzimin optimal i burimeve

Pavarësisht avantazheve të këtyre skemave paraqiten njëkohësisht edhe vështirësi në krijimin, zbatimin dhe menaxhimin e tyre pikërisht për shkak të kompleksistetit që i shoqëron.

Fillimisht PPP u përfshi në prokurimin e aseteve infrastrukturore sociale dhe shërbimet jo-bazike. Më pas PPP u zbatuan gjithashtu në ndërtimin e banesave popullore, shëndetësi, energji, ujra, dhe përpunimin e mbetjeve urbane.4

Politikat mbi PPP u zhvilluan paralelisht me aftësinë e sektorit publik për të siguruar infrastrukturën nëpërmjet PPP-ve dhe më pas me krijimin dhe rishikimin e një kornizë rregullatore të përshtatshme për këtë bashkëpunim.

Britania e Madhe konsiderohet si një ndër nxitësit kryesor të përfshirjes së sektorit privat, nëpërmjet prezantimit nga ana e saj të Inisiativës Finanaciare Private. Kjo inisiativë u përdor në të gjitha llojet e infrastrukturës dhe shërbimeve dhe tashmë përfaqëson 10 deri në 13% të të gjitha investimeve të këtij vendi në infrastrukturën publike; rreth 100 projekte të kësaj kategorie inisiohen apo përmbushen në vit.5

Qeveria australiane ka përdorur PPP për të siguruar një pjesë të infrastrukturës sociale; Irlanda i ka përdorur ato në infrastrukturën e transportit; Hollanda në banesat popullore si dhe projektet e rindërtimit urban; India në ndërtimin e autostradave; Japonia në tubacionet e gazit; në Kanada 20% e infrastrukturës së re dizenjohet, ndërtohet dhe operohet nga sektori privat;

Në vendet në zhvillim, gjithashtu përfshirja e sektorit privat nisi me privatizimin e ndërmarrjeve shtetërore sipas programeve të caktuara për shkak të mungesës së kapacitetit menaxherial të qeverive apo me qëllim ndalimin e varësisë së ndërmarrjeve shtetërore nga ndihmat shtetërore 6.

6 OECD (2009): Bridging State capacity Gaps in Situations of Fragility

7 Deloitte Research (2006)

8 McNulty:Entrepreneurial American City, 1986

Sipas Deloitte, në Afrikë, midis viteve 1990 dhe 2004, afërsisht 14% e infrastrukturës së sektorit publik sigurohej nga PPP, kryesisht në sektorin e ujrave, energjisë, transportit7.

Partneriteti Publik Privat filloi të shfaqet atëherë kur projektet e ndërtimit u bënë më komplekse. Në qytete kjo hasej psh. në rastet e programeve multi funksionale të zhvillimit (banesa rezidenciale të ndërthurura me dyqane) apo në rastet e rindërtimit urban kur kompania private ofronte krijueshmërinë dhe impulsin tregtar për të cilin rajonet brenda qytetit kishin nevojë.

Pjesëmarrja e sektorit privat në infrastrukturën e rrugëve dhe atë të ujrave është një dukuri më e hershme ndërsa gjithnjë e më shumë vihet re pranimi i përfshirjes së këtij sektori në mbulimin e nevojave infrastrukturore dhe të shërbimit në një numër gjithnjë e më të madh sekorësh nga ai mjedisor deri në atë të kujdesit shëndetësor apo arsimit.

Për sa më sipër mund të merret shembulli i Suedisë ku pas përfshirjes së sektorit privat në projektet e ndërtimit, më pas kompanitë private u lejuan të marrin pjesë gjithashtu në prokurimet publike të edukimit, kujdesit për moshën e tretë, kujdesit shëndetësor apo shërbimeve të tjera publike.

Në këtë mënyrë janë shfaqur në praktikë një varietet i gjerë i partneritetit publik privat (PPP), të cilit literatura i referohet kryesisht me përkufizimin e Mc Nulty8, ... një përpjekje e qëndrueshme dhe e koordinuar midis sektorit publik dhe atij privat, ku secili kontribuon në planifikimin dhe burimet e nevojshme me qëllim përmbushjen e objektivave të përbashkëta dhe të ndara.

Në fakt po t'i referohemi literaturës PPP është përkufizuar në mënyrë të ndryshme nga akademikë, institucione publike apo organizata ndërkombëtare. Elementi qendror që përshkon të gjitha këto përkufizime është bashkëpunimi: ndarja e përgjegjësive, ndarja e rrezikut dhe përfitimi i dyanshëm, ndjekja e objektivave të përbashkëta apo të ndara, investim i përbashkët. Disa prej përkufizimeve të gjetura në literaturë janë paraqitur si më poshtë vijon:

Fig. 1 Përkufizime të Partneritetit Publik Privat

Reforma e menaxhimit:

Termi “partneritet”, përfshin marrëveshjen kontraktuale, marrëveshjet bashkëpunuese, aktivitetet e përbashkëta, të përdorura për zhvillimin e politikave, mbështetjes së programeve dhe shpërndarjes së programeve dhe shërbimeve qeveritare. (Osborne, 2000)

Zhvendosja e rrezikut:

Partneriteti publik Privat është një ndërmarrje ndërmjet sektorit publik dhe atij privat, i ndërtuar mbi ekspertizën e secilit partner, ndërmarrje e cila përmbush në mënyrën më të mirë nevojat publike nëpërmjet shpërndarjes së përshtatshme të burimeve, rrezikut dhe fitimit. (Carr, 1998)

PPP është një marrëdhënie e cila konsiston në objektiva të ndara dhe/ose të përbashkëta si dhe një shpërndarje e roleve specifike dhe e përgjegjësive midis pjesëmarrësve, marrëdhënie e cila mund të jetë formale, joformale, kontraktuale apo vullnetare, midis dy apo më shumë palëve. Ekziston një investim i përbashkët në burime dhe si rrjedhojë edhe një ndarje e përbashkët e rrezikut, ndarje e autoritetit dhe të përfititmeve për të gjithë partnerët. (Lewis, 2002)

Ristrukturimi:

Një marrëveshje midis dy ose më shumë entiteteve, që i mundëson ata të punojnë në mënyrë të përbashkët në ofrimin e shërbimeve publike nëpërmjet objektivave të ndara apo të përbashkëta dhe në të cilën ndodhet një nivel i caktuar i ndarjes së autoritetit dhe përgjegjësisë, investimit të përbashkët në burime, ndarje të rrezikut dhe përfitim të dyanshëm. (United Kingdom HM Treasury, 1998).

Një partneritet është një marrëveshje midis dy ose më shumë palëve të cilat kanë rënë dakord të bashkëpunojnë nëpërmjet objektivave të ndara apo të përbashkëta dhe në të cilin ka ndarje të autoritetit dhe përgjegjësisë, investime të përbashkëta në burime, ndarje e përgjegjësisë dhe e rrezikut dhe në mënyrë ideale përfitim i dyanshëm. (Komisioni Europian, 2003).

Termi “partneritet publik-privat” ka filluar të marrë një kuptim të gjerë, elementi thelbësor, sidoqoftë, mbetet ekzistenca e një stili “partneriteti” në sigurimin e infrastrukturës në kundërshtim kjo nga ekzistenca e një marrëdhënieje thjesht si “furnizues”.... Secila prej palëve ndërmerr përgjegjësi për një element të ndërmarrjes së përbashkët ose të dy palët marrin përgjegjësi të përbashkëta për secilin prej elementëve... Një PPP përfshin ndarje të riskut, të përgjegjësisë dhe përfitimit, dhe ndërmerret në ato rrethana kur ka një vlerë në para edhe për taksapaguesit. (The World Bank, 2003).

Ndarja e pushtetit:

Një përkufizim i partneritetit publik-privat është një marrëdhënie e cila përfshin ndarjen e pushtetit, të punës, mbështetjes dhe/ose informacionit me të tjerë me qëllim arritjen e objektivave të përbashkëta dhe/ose përfitim të dyanshëm. (Kernaghan, 1993).

Në varietetin e gjerë të skemave dhe strukturave alternative të PPP ajo ç'ka është e rëndësishme është përzgjedhja e tyre duke i përshtatur në mënyrë të kujdesshme me karakteristikat e projektit konkret.NË

Në literaturë bëhen disa dallime midis9 prokurimit publik/nënkontraktimit (contracting out), privatizimit dhe PPP, duke cilësuar nënkontraktimin dhe privatizimin si të vendosura në dy skaje të një segmenti që përfaqëson format e përfshirjes së sektorit privat në atë publik ndërsa vendos PPP-të diku në mes të këtyre dy skajeve.

Në rastin e nënkontraktimit sektori privat përfshihet pjesërisht në sigurimin e një shërbimi që më parë ofrohej nga vet ai publik. Në këtë rast ka një transferim shumë të vogël të kontrollit apo rrezikut në sektorin privat dhe nuk ka përfshirje të rëndësishme të sektorit privat në vendimmarrje.

Në rastin e kontratave publike çdo ent publik (duke bërë në këtë rast një interpretim më të gjerë të këtij termi) u drejtohet operatorëve privat me qëllim prokurimin e punëve apo shërbimeve. Dhe nëse i referohemi ligjit shqiptar “Për procedurat e prokurimit publik” (ligji nr. 9643, dt. 20.11.2006 i ndryshuar) qëllimi kryesor i kësaj procedure është arritja e efiçencës dhe e efikasitetit dhe kjo kryesisht përpiqet të arrihet nëpërmjet trajtimit të barabartë të pjesëmarrësve në tender, realizimit të një proçesi transparent, nxitjes së konkurrencës duke siguruar në këtë mënyrë mirëpërdorimin e fondeve publike dhe afrimin e partnerëve seriozë dhe kompetentë në treg. Sigurisht, në dallim nga forma të tjera më të zhvilluara të Partneritetit Publik Privat, prokurimi publik mbart disa prej difekteve të cilat hasen në rastin e ofrimit të shërbimeve nga vet sektori publik. Megjithë kursimin e fondeve publike (për arsyet e cituara më lart) përsëri kemi të bëjmë me shpenzim të parave publike dhe njëkohësisht mosmarrjen përsipër të riskut nga ana e sektorit privat. Ajo ç’ka konstatohet në praktikë në lidhje me prokurimin publik gjatë përzgjedhjes së fituesit është  Allan, J. R. (1999): Public-Private Partnerships: A Review of Literature and Practice; Bettignies, J. and T.W. Ross (2004): The Economics of Public Private Partnerships.

Savas, E. (2000): Privatisation and Public-Private Partnerships

sigurimi i çmimit më të ulët nga njëra (gjithsesi jo në çdo rast) edhe sigurimi i cilësisë së punëve apo shërbimeve. Ka një armatë të tërë nënpunësish publikë të cilët gjatë momentit të tenderimit kujdesen më shumë për një respektim rigoroz dhe pedant të rregullave të prokurimit (dhe shpeshherë me qëllimin e thjeshtë për të mos u dëmtuar nga kontrollet akoma më pedante të auditëve të ndryshëm) sesa të kenë në vëmendjen e tyre të vazhdueshme interesin publik.

Gjithashtu nuk mund të mos përmenden këtu vështirësitë e lindura gjatë procesit të monitorimit dhe zbatimit të kontratës publike për shkak të rolit ende të rëndësishëm të administratës publike në hartimin e specifikimeve teknike, ngurtësimit të këtyre të fundit dhe pamundësisë për t’i përmirësuar apo përshtatur me rrethanat e reja të krijuara por edhe për arsye se subjektit privat në një farë i mungon vetrregullimi që shfaqet natyrshëm në rastin kur operon me fondet e tij.

Nga ana tjetër në rastin e PPP, siç u përmend edhe më sipër fillojnë edhe shfaqen zhvendosjet e kontrollit, autoritetit dhe vendimmarrjes në sektorin privat. Në këtë rast partneri privat siguron kapitalin dhe njëkohësisht është ofrues i shërbimit.

Ndryshimi midis privatizimit të plotë dhe një marrëveshje PPP, është se në këtë të fundit sektori publik luan ende një rol të rëndësishëm, ndërkohë që në privatizimin e plotë përfshirja e qeverisë është minimale, përvecse kur një kornizë ligjore është e nevojshme për entitetin e privatizuar. Sipas Savas10, privatizimi është akti i i reduktimit të rolit të qeverisë dhe rritjes së rolit të institucioneve të tjera shoqërore në prodhimin e të mirave dhe shërbimeve si dhe në mbajtjen e të drejtave të pronësisë.

1.2 Kapërcimi i sfidave për një zbatim më cilësor dhe efektiv të Partneritetit Publik Privat

Megjithë domosdoshmërinë e PPP, zbatimi në praktikë ka nxjerrë disa çështje të cilat duhen patur në vëmendje të vazhdueshme për një implementim efektiv të këtij partneriteti.

Në fakt një kërkesë e rëndësishme e së drejtës europiane (acquis communitaire) mbetet moscënimi i parimeve të tregut të lirë dhe sigurimi i konkurencës. Kjo çështje fiton një rëndësi të veçantë sidomos gjatë proçedurës së përzgjedhjes së partnerëve privat apo edhe përcaktimit të kushteve në lidhje me rinovimin e kontratës. Këto janë marrëveshje të shtrira në kohë për shkak të investimit të madh fillestar të bërë nga ana e subjektit privat dhe garantimit të tij për kthimin e investimit. Kohëzgjatja e partneritetit sigurisht që sjell rrezikun e krijimit të një tregu të mbyllur dhe jo konkurues. Kjo është edhe një ndër arsyet që respektimi i proçedurave të përzgjedhjes dhe i rregullave që sigurojnë konkurencë, transparencë dhe proporcionalitet merr një rëndësi thelbësore.

Në fakt qëllimi kryesor i proçesit të përzgjedhjes është rënia e kostos së prodhimit duke ngritur njëkohësisht në këtë mënyrë problemin e cilësisë së menaxhimit. Përcaktimi i cilësisë së shërbimit mbetet i vështirë sidomos në rastin e shërbimeve publike ku raporti midis input-it dhe output-it është shpeshherë i paqartë. Në të njëjtën kohë kjo kërkon edhe monitorimin e vazhdueshëm dhe në mënyrë aktive të menaxhimit të këtij shërbimi për shkak edhe të monopolit të dhënë ofruesit të shërbimit në një fushë të caktuar.

Nga ana tjetër vet ky partneritet përballet me mjaft rreziqe të cilat janë të zakonshme gjatë zbatimit të një projekti. Ato përfshijnë11 rrezikun teknik, për shkak të dështimeve të projektimit; rrezikun e konstruksionit i cili mund të rezultojë nga tejzgjatjet e afateve dhe tejkalimet e kostove; rreziku i operimit, rezultat i kostove të larta të mirëmbajtjes dhe operimit; rreziku i të ardhurave, rezultat i mungesës së kërkesës për shërbimin; rreziku financiar, rezultat i kostove financiare; rreziku mjedisor si pasojë e impaktit të projektit në mjedis; rreziku politik dhe ai ligjor si rezultat i ndryshimeve ligjore apo politika jombështetëse të qeverive; rreziku i forcës madhore.

11 Grimsey, D. and M. Lewis (2004): Public-Private Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance.

12 Deloitte Research (2006)

Cështja më kritike mbetet nëse të ardhurat nga ofrimi i shërbimit mund të mbulojnë kostot operative, ato financiare si dhe të sigurojnë kthimin e investimit.

Nga ana tjetër ekzistojnë faktorë të tjerë të cilët mund të çojnë në dështimin e PPP-ve12:

- Struktura e dobët organizative: lidershipi në qeveri mund të jetë shpeshherë i dobët dhe i ngurtë, sidomos në shtetet jo të qëndrueshme.

- Mungesa e qartësisë: ndodh atëherë kur partneri privat që në fazën e parë nuk është i qartë në lidhje me qëllimin e projektit dhe rezultatet e tij.

- Komunikimi i pamjaftueshëm: një komunikim i tillë ndërmjet qeverisë dhe kontraktorit mund të çojë në dështimin e projektit, pasi rënia dakord e tyre mbi burimet njerëzore, financiare dhe materiale është e dodmosdoshme për arritjen e objektivave.

- Struktura e papërshtatshme e PPP: Tipet e PPP dallojnë kryesisht nga njëri - tjetri për shkak të nivelit dhe natyrës së rrezikut që i kalon sektorit privat. Një gabim që haset shpesh në këtë drejtim është kur sektorit privat i transferohet rreziku i kërkesës edhe pse ky kontraktor nuk ka nën kontroll nivelin e përdorimit të infrastrukturës që i është dhënë. Këshillohet që partnerët të ndajnë rrezikun në varësi të aftësisë së tyre për ta menaxhuar atë. Një ndarje e përshtatshme e rrezikut lejon qeveritë që të modelojnë PPP sipas situatave specifike dhe sektorëve infrastrukturorë.

Një njohje dhe kuptim më i mirë i modeleve të PPP-ve ndihmon në zgjidhjen e çështjeve komplekse dhe përzgjedhjen e duhur të nivelit të ndarjes së rrezikut.

- Mungesa e kapacitetit të brendshëm: ndodh në rastet kur si qeveria ashtu edhe kontraktori privat nuk plotësojnë kriteret e kërkuara aftësistë e personelit të nevojshëm për menaxhimin e PPP.

- Planifikimi i papërshtashëm: suksesi apo dështimi i një PPP është i lidhur shpeshherë me projektimin fillestar të PPP, politikat, legjislacionin etj.

- Mungesa e fokusit mbi operimin: qeveria mund ta shohë PPP-në thjesht si një instrument financimi dhe kështu të përqëndrohet në momentin e transaksionit dhe jo në operimin e mjetit infrastrukturor.

- Dështimi i kuptimit të vlerës së parasë: ndodh kur kostot e kredive apo tenderimit që lidhen me PPP nuk mbulohen në mënyrë të mjaftueshme nga fitimet ose kur nënpunësit qeveritarë nuk kuptojnë në mënyrë të drejtë vlerën e parasë.

Me qëllim shmangien e këtyre rreziqeve, qeveritë mund të adoptojnë një cikël jete të partneritetit që i jep vëmendjen e duhur të gjithë fazave të të një PPP-je nga planifikimi, transaksioni e deri tek menaxhimi i PPP-së. 13.

13 Deloitte Research (2006)

Kjo vëmendje me të drejtë ka gjetur vend dhe është pasqyruar në kuadrin ligjor që rregullon partneritetin publik privat në vende të ndryshme, përfshirë edhe Shqipërinë.

Përkufizimi ligjor shqiptar mbi konçesionet është mjaft i ngjashëm me përkufizimin e Komisionit Europian (2003) mbi partneritetin publik privat të përmendur në pjesën 1.1 të kësaj teze.

Kuadri ligjor i konçesioneve është krijuar për herë të parë në Shqipëri gjatë viteve ’90, periudhë kjo e karakterizuar nga transformime rrënjësore të sistemit politik, ekonomik dhe shoqëror.

Ligji i parë mbi konçesionet, është ai nr. 7973, dt. 26.07.1995 “Për konçesionet dhe pjesëmarrjen e sektorit privat në shërbimet publike dhe infrastrukturë”, i cili për herë të parë krijoi bazat për pjesëmarrjen e sektorit privat, vendas dhe të huaj, në shërbimet publike dhe infrastrukturë.

Sipas ligjit të '95, konçesioni është një kontratë nëpërmjet së cilës një personi juridik joshtetëror apo fizik, i besohet një pasuri publike, në mënyrë të tillë që të mund të ofrojë shërbimet e kërkuara, për një periudhë kohore jo më të gjatë se 30 vjet.

Për përmirësimin e regjimit të konçesioneve, për nxitjen e investimeve të munguara prej kohësh, në 2006, Parlamenti shqiptar miratoi një ligj të ri mbi koncesionet. Nëpërmjet miratimit të këtij ligji kërkohej të minimizoheshin pengesat burokratike duke krijuar mundësinë për të tërhequr sektorin privat në kryerjen e investimeve të reja sidomos në sektorë të rëndësishëm të ekonomisë shqiptare dhe në të njëjtën kohë të rritej transparenca e proçedurës konçesionare.

Ligji përcakton kushtet, mënyrat, kriteret dhe procedurat e dhënies me konçesion dhe njëkohësisht në të përmenden edhe disa kushte të përgjithshme të cilët do të jenë pjesë e kontratës së konçesionit.

Ligji shqiptar i konçesioneve në nenet e fundit të tij ka përcaktuar përparësinë e tij ndaj ligjeve të tjera ekzistuese, duke u kualifikuar në këtë mënyrë si mënyra e vetme e rregullimit të konçesioneve në të gjithë sektorët në Shqipëri.

Ky ligj me pak fjalë mbulon partneritetin publik privat në fushën e energjisë, shëndetësisë, infrastrukturës së burgjeve, minierave, furnizimit me ujë, arsim, transport etj. , pra gama mbetet mjaft e gjerë.

Ky fakt ka sjellë edhe mungësen e një rregullimi ligjor apo nënligjor më specifik, sidomos përsa i përket kritereve teknike që duhen plotësuar nga ana e pjesëmarrësve në konkurim apo edhe përsa i përket deri diku kushteve kontraktuale.

Ato, që konsiderohen si faza të PPP, të cilat kërkojnë vëmendjen e duhur dhe njëkohësisht një rregullim të kujdesshëm, janë paraqitur si më poshtë vijon:

Fig. 2 Aktivitete a. Identifikim & Përcaktim b. Studim i pre-fizibilitetit c. Analiza Sociale-Ekonomike kosto - përfitim d. Përcaktimi i burimeve financiare e. Analiza e impaktit mbi buxhetin publik

Aktivitete a. Organizimi i projektit b. Plani i biznesit c. Analize krahasuese publike / private (PSC)

Aktivitete a. Zhvillimi i planit të konkurimit b. Pregatitja e dokumentave kryesorë të konkurimit c. Vlerësimi dhe përzgjedhja d. PSC / Matja e vleres se parase

Aktivitete a. Menaxhimi i kontratave dhe marrëdhënies b. Menaxhimi i kontributit financiar publik c. Monitorimi dhe matja e performancës d. Menaxhimi i riskut e. Menaxhimi dhe zgjidhja e mosmarrëveshjeve